I. Los antecedentes del Ecuador con la CAN: el programa de liberación comercial, II. La dolarización en el Ecuador, III. Los objetivos del nuevo modelo, IV. El nuevo modelo y el comercio del Ecuador con la CAN y V. Algunas reflexiones sobre la dolarización y el mercado común andino y VI. Conclusiones

Las relaciones comerciales en la CAN se han fortalecido desde inicios de los noventa. Ello obedece a los acuerdos alcanzados en varias reuniones del área, entre ellas, la de Cartagena (1989), la de Galápagos (1989) y la reunión de Macchu Picchu (1990), que viabilizaron el proceso de apertura y liberalización a un ritmo más acelerado.

De manera complementaria a la reducción de los niveles arancelarios, se expidieron normas a nivel del mercado andino para simplificar los trámites de exportación y se firmó una serie de acuerdos comerciales y de integración.

Las exportaciones del Ecuador a la CAN respecto del total pasan de una participación porcentual de 6.54% en 1990 a 13.0% en 1998 y 10.8% en 1999, mientras las importaciones aumentan su peso porcentual de 9.7% en 1990 a 17.5% en 1998 y 20.3% en 1999.

Las exportaciones ecuatorianas al área andina representaron en 1990 el 63.3% del total de exportaciones a la ALADI; este nivel se mantiene en 1998 (62.4%) y desciende ligeramente en 1999 (58.2)

Por otro lado, las importaciones del Ecuador desde países del área andina significaron el 43.8% del total de compras en la ALADI en 1990; el 57.4% en 1998 y el 60.1% en 1999.

Las exportaciones a Colombia representaron el 1.2% del total en 1990, el 6.7% en 1998 y el 5.1% en 1999. En el caso del Perú, la participación de 5.2% en 1990 pasó a 4.7% en 1998 y a 4.0% en 1999. No obstante, las posibilidades de una expansión de los flujos de comercio con este país se manifiestan claramente alentadoras.

En el caso de las importaciones, la trascendencia del mercado andino como proveedor del Ecuador, ha aumentado drásticamente. Hasta fines de los ochentas, su participación era muy pobre (5% ), pasando al 20.3% en 1999.

En 1999, el comercio con el área se redujo como resultado de la frágil situación económica por la que atravesaron Ecuador y Colombia. El total de exportaciones a la CAN alcanzó en 1999 US$ 482.5 millones.

Las importaciones provenientes de Colombia, principal socio comercial, se han incrementado, de 3.1% en 1990 a 10.6% en 1998 y 12.0% en 1999, mientras que con Venezuela esos porcentajes pasaron de 5.1% en 1990 a 4.8% en 1998 y a 6.4% en 1999.

En el caso ecuatoriano, la balanza comercial intracomunitaria ha sido negativa durante casi toda la década de los noventa. En 1998 situó un desnivel de US$ 428.2 millones.

La señalada evolución de la balanza comercial implica que las importaciones han sido en general superiores a las exportaciones del Ecuador dentro de la CAN, presentándose como un país con una fuerte demanda.

En suma:

• A pesar de los recurrentes déficit, la CAN ha sido un espacio comercial muy importante para Ecuador en estos años.
• En particular, la zona de libre comercio con Bolivia, Colombia y Venezuela ha posibilitado una expansión acelerada de los intercambios comerciales, determinado sobre todo por un importante aumento de la competitividad de los productores nacionales.
• En dicha expansión, el tipo de cambio no se reveló como el factor explicativo más importante.

La economía ecuatoriana registró un fuerte deterioro a partir de 1998, que se agravó en 1999, debido a una serie de factores de carácter interno y externo: la presencia del fenómeno de El Niño, la caída del precio de petróleo, la crisis financiera interna e internacional y el creciente déficit fiscal.

En 1999, el PIB real se contrajo en alrededor de 8% y el nominal en casi 30%, reflejando la marcada disminución de la inversión y del consumo privado. El desempleo prácticamente se duplicó en doce meses, llegando a 16% a diciembre de 1999.

La inflación anual en los precios al consumidor se aceleró del 43% a fines de 1998 al 91% en febrero de 2000, y en los precios al productor se incrementó del 35% al 301%. El sucre se depreció casi un 200% en 1999, y un 25% adicional en la primera semana de enero de 2000.

La deuda pública total aumentó sustancialmente, de 64% del PIB en 1997 al 118% del PIB en 1999. La fuerte caída del PIB determinó el drástico aumento de esa relación. Al término del año, el déficit del sector público no financiero llegó a casi el 7% del PIB.

En agosto de 1999, el Gobierno suspendió temporalmente los pagos del servicio de la deuda de bonos Brady y eurobonos.

Además, reestructuró alrededor de US$500 millones en bonos públicos internos a corto plazo, extendiendo los vencimientos y a una menor tasa de interés.

El deterioro de la situación económica acentuó los problemas del sistema bancario, derivados, de un lado, del deterioro macroeconómico y, de otro, de la práctica de ciertas entidades financieras por el otorgamiento de créditos a prestatarios vinculados con los bancos.

También influyó la falta de rigurosidad en la supervisión, particularmente de las operaciones extraterritoriales.

En diciembre de 1998 el Gobierno creó la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) con el mandato de reestructurar el sistema bancario, y anunció que garantizaría todos los depósitos internos y extraterritoriales y las operaciones de comercio exterior del sistema bancario.

El 1 de enero de 1999 se introdujo un impuesto del 1% sobre las transacciones financieras, lo que agravó las dificultades de los bancos al estimular una sustancial desintermediación financiera.

Una corrida bancaria hizo que se decretara un feriado bancario del 8 al 12 de marzo de 1999, y se congelaran los depósitos de ahorro y a la vista por seis meses y los depósitos a plazo por un año. También se reprogramó la cartera de los bancos.

En agosto de 1999, el Gobierno comenzó a descongelar una buena parte de los de depósitos a la vista y de ahorro. Para enero de 2000 ya se habían liberalizado todos esos depósitos. Sin embargo, parecería que una parte sustancial, en dólares de Estados Unidos, fugó al exterior.

En octubre del mismo año, ante el deterioro de sus operaciones, la AGD intervino o fusionó con bancos estatales tres de los cuatro bancos que habían sido recapitalizados.

Para enero de 2000, la cartera vencida había alcanzado al 43% de la cartera total de préstamos, en comparación con el 9% a fines de 1998, y las líneas de crédito externo de los bancos se habían reducido a la mitad.

La crisis bancaria afectó la política monetaria en 1998-99. El gobierno había emitido US$1.400 millones en bonos para que la AGD recapitalice los bancos en dificultades, pague las garantías de depósitos de los bancos cerrados y cubra los retiros de los saldos de los acreedores externos.

Se redescontó en el Banco Central alrededor de US$1.200 millones en bonos. En la medida que el emisor no pudo esterilizar la totalidad del incremento de liquidez resultante, el crecimiento anual de la base monetaria se aceleró del 41% a fines de 1998 a alrededor del 136% a fines de 1999.

Ante la sostenida presión cambiaria y la disminución de las reservas internacionales, en febrero de 1999 el BCE dejó flotar el sucre.

Las presiones cambiarias se intensificaron en noviembre de 1999; las tasas de interés interbancarias se incrementaron del 60% a alrededor del 150%, y el Banco Central aumentó el encaje legal sobre los depósitos en sucres. No obstante, esas tensiones no disminuyeron, hasta que el 9 de enero de 2000 se anunció la intención de dolarizar la economía.

Hasta ahora, la Junta Bancaria, organismo que preside el Superintendente de Bancos, y la AGD, ha intervenido 14 instituciones financieras (entre ellas los dos bancos más grandes), que representan alrededor del 65% de los activos internos del sistema. Los propietarios perdieron su capital.

En resumen:

• Desde 1995 Ecuador no había contado con un programa económico integral, que asegure un escenario propicio para los inversionistas privados.

• Esto incidió en la formación de expectativas negativas en los agentes económicos, que mostraron una marcada pérdida de credibilidad en la gestión pública, lo que se reveló en una extremada volatilidad cambiaria.

• El país había mostrado una absoluta inconsistencia en la aplicación de políticas públicas para la regulación macroeconómica, lo que dejaba como única alternativa la aplicación de un modelo más rígido, la dolarización.

Los objetivos del nuevo modelo son:

• Lograr menores niveles de inflación, como resultado de una progresiva convergencia a los niveles internacionales de precios.

• Alcanzar un más alto crecimiento, derivado del menor riesgo inflacionario y cambiario, lo que estimularía mejores niveles de ahorro, reduciría las tasas de interés y fortalecería la inversión extranjera.

• Procurar una más alta disciplina en la gestión económica, pues el Banco Central ya no puede financiar el gasto público a través de la emisión de moneda.

• Bajar las tasas de interés, pues la dolarización reduciría la prima de la inflación en las tasas de interés, convergiendo hacia los niveles registrados a nivel internacional y eliminando el riesgo cambiario.

Para concluir esta sección:

El nuevo esquema cambiario implica una modificación en la lógica de la gestión económica, pues elimina casi en su totalidad la capacidad de hacer política monetaria y condiciona el crecimiento de la economía a su capacidad de generar divisas.

De esta manera, exige un mayor esfuerzo de competitividad y por lo tanto un apoyo continuo a procesos que contribuyan a una mayor integración y liberalización comercial. En la práctica, la tendencia del ciclo económico estará determinada en adelante por el saldo de la balanza de pagos.

Al depender del ingreso de divisas para solventar el crecimiento de la economía, el Ecuador deberá fortalecer su inserción en el mercado internacional y asegurar de esta manera un mayor nivel de intercambio comercial. En este sentido, apoyará la apertura económica y los procesos de dinamización de las corrientes comerciales en la región.

Vale señalar que los estudios empíricos realizados sobre el comercio internacional del Ecuador (los determinantes de las exportaciones e importaciones), han concluido en que las políticas de apertura y el nivel del ciclo de actividad son esenciales. La variación del tipo de cambio sería una de las variables de menor relevancia.

El esquema de dolarización presentaría ventajas para el comercio en la subregión andina por las siguientes razones:

i) La dolarización permite a los agentes económicos definir horizontes de planeación para sus inversiones de mediano plazo, incentivando su participación en proyectos de exportación, dado que se elimina la volatilidad cambiaria.

ii) la necesidad de asegurar un continuo ingreso de divisas a la economía, que exige una mayor disposición a la apertura comercial por parte del Ecuador, beneficiará el nivel de comercio con la subregión.

iii) estimula, en períodos de auge, visto la eliminación de restricciones que implica el nuevo modelo, el ajuste por el lado de las importaciones.

iv) el crecimiento económico que se alcanzaría como parte del esquema de dolarización implicaría un mayor dinamismo del comercio con la CAN, por cuanto, como se ha anotado, el nivel de comercio de las economías está directamente relacionado con su nivel de crecimiento.

v) la mayor disciplina económica incide favorablemente en las expectativas de los agentes, fortaleciendo las actividades de ahorro e inversión y promoviendo así la demanda interna, con los consecuentes beneficios que ello implica en el nivel de comercio.

Resumiendo:

La dolarización tendría efectos positivos para el Ecuador en términos de sus relaciones comerciales con la CAN.

De otro lado, de las lecciones que derivan de experiencias de éxito en el comercio internacional, hay tres aspectos que el Ecuador asume en la coyuntura :

i) La importancia de un escenario macroeconómico estable, incluyendo la estabilidad de las tasas reales de cambio, inflación predecible y déficit sostenibles de balanza de pagos. El ambiente macroeconómico debe ser enteramente previsible; los gobiernos tienen que adoptar políticas de gerenciamiento macroeconómico que hagan que los exportadores sean capaces de predecir el curso de las principales variables y, sobre tal base, suscribir contratos, abrir cartas de crédito y hacer supuestos sobre sus costos futuros.

ii) La necesidad de aplicar consistentes políticas complementarias.

iii) La trascendencia de instrumentar programas de promoción de exportaciones basados en mecanismos de mercado y en la búsqueda sistémica de la competitividad, lo que permite a los exportadores reaccionar sin traumas frente a cambios en la demanda externa.

A. Mercado Común Andino y zona monetaria

Como se conoce, uno de los retos más ambiciosos de la CAN para los próximos años es el establecimiento de un mercado común en el año 2005, objetivo establecido por los Presidentes Andinos en la Reunión Ministerial celebrada en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia, en mayo de 1999.

En la coyuntura, el Ecuador asigna una clara prioridad a la variable integración, pues estima que los riesgos de la globalización y la mayor interrelación e interdependencia de las economías a escala mundial, puede ser modulada sobre la base de la mayor cooperación y concertación de políticas, lo que podría orientar mejor la regulación macroeconómica.

Posiblemente esa prioridad es también la de los demás países andinos, pues algunos hechos concurren en esa dirección: por ejemplo, la intención de converger a una meta inflacionaria común de un dígito y el afán de propiciar una coherencia macrofiscal, son muestras de lo señalado.

Sin embargo, la armonización de políticas ha sido un ámbito todavía poco abordado de la integración, lo que afecta lo comercial, lo financiero, lo monetario y lo cambiario, entre otros campos. Se trata ahora de lograr una convergencia de opciones, en el marco de un proceso de aproximación pre-definido, si el objetivo final es alcanzar la vigencia del mercado común andino y la zona monetaria.

Desde la perspectiva del Ecuador, el cambio de su modelo monetario no es, como podría suponerse, un obstáculo para la conformación del mercado común.

Al contrario, es un apoyo, pues induce la armonización de las políticas económicas con mayor facilidad y sienta sanas bases para el manejo monetario y la integración total, como se verá más adelante.

En la economía internacional actual hay una serie de circunstancias que deben evaluarse cuidadosamente antes de llegar a concluir que las monedas nacionales serán siempre preservadas.

En un mundo de grandes bancos internacionales y corporaciones multinacionales no hay, posiblemente, mucho espacio para la independencia monetaria, excepto de pocos países grandes. No podría concluirse tampoco que la estabilización está dada inexorablemente por la vigencia de tipos de cambios flexibles frente a tipos de cambios fijos, por ejemplo.

Esto complica la visión del mercado común, en términos de cómo, idealmente, debería funcionar en la subregión, en la medida en que los problemas implícitos que supone formarlo (condiciones de estabilidad, costos de transacción, costos de transporte, implicaciones sobre el bienestar, movilidad de los factores y de los capitales), deben evaluarse bajo presupuestos que en la coyuntura difieren de aquellos en los que se fundamentaba la literatura económica clásica sobre el tema.

Lo que resulta cierto, partiendo de que el gran objetivo final de la subregión es llegar a una moneda única, es que los países deberán estar convencidos de que:

i)desean alinearse a la tasa de inflación de la zona monetaria; ii) buscan reducir los costos de transacción en su comercio con el principal socio comercial; iii) aspiran a eliminar los costos de imprimir y mantener monedas separadas; iv) admiten participar en el « purchasing power parity area », lo cual puede ser sostenido por tipos de cambio fijos, aún más en una zona monetaria; v) tratan de establecer un ancla de política, vale decir, un punto fijo alrededor del cual las expectativas de los agentes económicos pueden ser formuladas y las políticas económicas pueden ordenarlas; vi) propenden a eliminar la discrecionalidad de las autoridades monetarias y fiscales; vii) desean mantener el tipo de cambio al margen del ámbito político y de los intereses creados que buscan la depreciación de la moneda para incrementar sus ganancias o licuar sus deudas; viii) pretenden establecer un mecanismo automático que refuerce la disciplina monetaria y fiscal; ix) aspiran a tener una suerte de « colchón » multinacional para enfrentar los shocks; x) tratan de compartir la decisión política de determinar una tasa de inflación dentro de la zona monetaria; en fin, xi) permiten delegar a un mecanismo externo el proceso de mejoramiento interno de la disciplina monetaria y fiscal; y, xii) buscan reforzar o establecer un bloque de poder económico que tenga un peso específico mayor en las discusiones económicas internacionales y por esa vía apuntan a un mejoramiento de sus términos de intercambio, entre otros aspectos.

Frente a lo anterior, pueden confrontarse algunos criterios por los cuales los países no necesariamente estarían dispuestos a perder su soberanía monetaria. Mundell los resume señalando que tal decisión estaría infuenciada por el hecho de los socios potenciales:

i). quieren mantener una tasa de inflación propia,

ii) diferente de la del área; buscan utilizar la tasa de cambio como un instrumento de política de empleo a fin de subir o bajar los salarios y también para captar empleo de los otros países;

ii) no desean compartir los beneficios potenciales de la unión o enfrentar desequilibrios macroeconómicos que podrían ser ampliados por los intervinientes en la zona;

iv ) no admiten dejar de beneficiarse del señoriaje;

v) no desean eliminar la posibilidad de financiar al fisco;

vi) no quieren eliminar espacios de soberanía general, entre otros.

Así, al menos desde el punto de vista de la teoría, no quedarían mayores dudas respecto a las ventajas de llegar a la formación de una zona monetaria común, condición que le es inherente al mercado común.

Sin embargo, se debe reconocer que detrás está el hecho de que el objetivo demanda un alto grado de coordinación, particularmente en materia fiscal, lo que nos impone una reflexión adicional.

En efecto, en el mundo de las zonas monetarias óptimas así como en varios informes sobre el papel de las finanzas públicas en la integración europea, por ejemplo, « se propugna un elevado grado de centralización (coordinación, JLY)... de las políticas fiscales nacionales con el fin de que (el, JLY) presupuesto...actúe como mecanismo de reequilibrio macroeconómico ante eventuales perturbaciones asimétricas que permita suavizar los costes sociales inherentes a una recesión ».

En la medida en que la adhesión de un país a una zona monetaria implica el abandono de la política monetaria y de cambio con fines estabilizadores, la política fiscal se convierte en un instrumento muy atractivo.

No obstante, los márgenes de maniobra de los hacedores de la gestión fiscal pueden estar, sobre todo en países como los andinos, sujetos a varios condicionamientos : la experiencia muestra bien los efectos negativos de la laxitud fiscal sobre las tasas de interés, la inversión pública y privada y el desempeño macroeconómico general, por lo que la definición de criterios objetivos de coordinación de políticas se revela con toda su importancia.

Lo anterior destaca la necesidad de una convergencia previa, donde más importante que el tema cambiario es, de cara al objetivo común, definir las precondiciones para viabilizar el funcionamiento del mercado común y la zona monetaria.

En la práctica, concuerdo con el Banco Central de la República Argentina, cuando refiriéndose al tema señala que « la creación de una moneda (subregional, JLY) supondría al menos un proceso previo de convergencia macroeconómica a través de criterios probablemente más estrictos que los de Maastrich, en gran medida porque nuestros países son más vulnerables a las crisis, tienen mayores debilidades institucionales y tienen mercados de capitales poco desarrollados ».

La pregunta que surge luego es conocer cuál sería esa moneda única, la moneda del mercado común andino.

Pueden, al respecto, explorarse alternativas, que en ningún caso comprometen desde ya a los países. Para el Ecuador, por ejemplo, ese papel podría corresponderle al dólar de los Estados Unidos de América, que en efecto es ya la moneda más utilizada en la región y que tiene la credibilidad necesaria.

Quizá el tema podría incluso, en su momento, sobrepasar el ámbito subregional, proyectándose a la región : como se conoce, las negociaciones conducentes a la formación del Area de Libre Comercio de las Américas, ALCA, continúan según lo programado.

Sin embargo, sí debe quedar claro que a la altura del debate lo esencial es la decisión y la voluntad política de comenzar la convergencia y la aproximación macroeconómicas y definir las vías que podrían aliviar las asimetrías que un proceso de esta naturaleza genera.

Señalar desde ya que la moneda común debería ser el US dólar o que habría que construir un signo monetario propio no es el aspecto esencial: más tarde se tendrá que adoptar una decisión al respecto, considerando los elementos que proyecta la actual configuración monetaria internacional y la suerte que correrán las monedas fuertes de hoy en día, el dólar y el euro, entre otras.

Quizá el beneficio mayor de avanzar en la dirección de la moneda única, partiendo de una aproximación programada, es la eliminación de la incertidumbre. Esto, que ha sucedido en el Ecuador como consecuencia del nuevo modelo monetario y cambiario, debería proyectarse a la región y tal es la mayor ventaja de anticipar la creación de una zona monetaria y de una moneda subregional.

Es hora de reasignar esfuerzos en función de esa meta: quizá hasta ahora se han asignado demasiados recursos al desarrollo de modelos y procedimientos de predicción, a la obtención de predicciones y a la discusión de líneas alternativas para la acción política y se ha asignado muy pocos al diseño político e institucional, al desarrollo de reglas que reduzcan la incertidumbre.

Comenzaré señalando, finalmente, que los errores en materia de política económica tienen costos muy altos para los países. El Ecuador ha experimentado en los últimos años esa realidad, pero hoy ve con optimismo el futuro.

En la última década la economía internacional ha consolidado las tendencias al reforzamiento de la interdependencia entre las economías nacionales, a través de diversas vías : un aumento importante del comercio internacional de bienes y servicios, flujos crecientes de capital, mayor vinculación y dependencia de los sistemas financieros, creciente relación entre crecimiento económico y desarrollo tecnológico, abatimiento de las barreras comerciales, principalmente.

Esto se ha evidenciado a pesar de los períodos de turbulencia que la economía internacional ha enfrentado en estos años, uno de los cuales, quizá el más grave, fue el de la reciente crisis asiática.

Como fuere, lo cierto es que la experiencia ha mostrado que la mayor inserción y apertura al entorno mundial es positiva para los países, sobre todo porque permite aumentar la competitividad de las producciones nacionales y asignar mejor los recursos, generando presiones positivas sobre el crecimiento económico, el empleo y las inversiones.

Los regímenes con mayor apertura son, en términos de bienestar, superiores a los regímenes comerciales restringidos. También se ha evidenciado que en los países emergentes los responsables de la conducción macroeconómica no pueden incurrir en inconsistencias en la aplicación de las políticas públicas.

De lo que he logrado apreciar en los últimos años, sería muy cierta aquella afirmación de que sin condiciones macroeconómicas correctas los intentos de apertura fallan; correlativamente, podría señalar que la aplicación de restricciones al libre comercio o el incremento de la protección han estado asociadas o son el resultado de una macroeconomía deficiente.

Esto quiere decir que ante los desequilibrios internos los países no deben favorecer estrategias que privilegien el aislamiento. Es mejor buscar una liberalización concertada, cuestión que pone de relieve la trascendencia de los esquemas regionales.

La globalización es un proceso complejo que varía en el tiempo, que afecta indistintamente a los sectores de la producción de nuestros países y que puede alterar los entornos nacionales bajo distintas formas.

Debemos estar conscientes que el denominado "triángulo de la perfecta compatibilidad" : tipos de cambio de cambio estables, flujos de capital normales y políticas monetarias autónomas ha sido quizá una ilusión pasajera, por lo que el papel de los organismos como el FMI, el Banco Mundial, la OMC y los entes regionales es crucial, bajo nuevos esquemas.

La globalización debe mejorar las condiciones de la competencia y de las inversiones y crear y generar nuevas ventajas comparativas en los países, permitiendo explotar oportunidades exportadoras sobre la base de otras opciones tecnológicas y de rentabilidad.

En este contexto, para el Ecuador la integración económica andina y la apertura son esenciales, y el país está consciente de que debe hacer un enorme esfuerzo de reconversión de sus estructuras para salir adelante.

VI. Conclusiones
Las principales conclusiones que surgen de esta exposición son las siguientes:

• La estabilidad macroeconómica que se ha demostrado como indispensable para el éxito de los procesos de integración, es perfectamente alcanzable e incluso apoyada por procesos como la dolarización en el caso ecuatoriano.

• El nuevo modelo monetario del Ecuador, al estimular el logro de los equilibrios fundamentales, apoya los procesos de integración subregional y el establecimiento del mercado común andino y la zona monetaria.

• La dolarización en el Ecuador puede facilitar la coordinación de metas comunes y políticas macroeconómicas, a lo que aspira prioritariamente el proceso de integración.

• Finalmente, la dolarización ecuatoriana permite presentar una primera alternativa para la adopción de una moneda común en la subregión, precisándose que es el proceso de aproximación macroeconómico previo el elemento clave e imprescindible si se aspira a consolidar el objetivo zona monetaria - mercado común andino.