Sudamérica ocupa una superficie de 18 millones de kilómetros cuadrados, que albergan una población de 370 millones de personas. Tanto en superficie como en población, Sudamérica es muy similar a la suma de Estados Unidos y Canadá.

Los doce países que integramos esta región compartimos una historia común. Varios de nosotros alcanzamos nuestra independencia con el liderazgo de hombres visionarios que soñaron con una región unida, autónoma y respetada. La constitución de nuestras identidades nacionales fue un proceso complejo, que generó tensiones y enfrentamientos.

Adicionalmente, la gran mayoría de nosotros quedamos atrapados entre los fuegos de la guerra fría y conocimos la oscuridad de la violencia política, los golpes militares y las dictaduras. Aquella dolorosa experiencia forjó en nuestros actuales líderes una especial valoración de la democracia.

Varios de nuestros actuales presidentes eran hace 25 años luchadores sociales, algunos conocieron la persecución política y el exilio. Hace 25 años la mayor parte de los países de la región estaban gobernados por regímenes de facto. Hoy todos contamos con autoridades elegidas por la ciudadanía.

La democracia y la paz son los grandes logros de Sudamérica. Estos son logros que debemos valorar y preservar. Pero es mucho aún lo que queda por hacer.

Hace 100 años Sudamérica era una región de grandes promesas, avaladas por incalculables riquezas naturales y una población joven y vital. Pero esa riqueza natural y humana no fue suficiente para compensar las trabas que encontró el proceso de desarrollo.

Como bien afirma Amartya Sen, el crecimiento material de la sociedad es una dimensión necesaria de la libertad y el desarrollo de las personas.

En nuestra región hemos heredado un pesado fardo de actitudes hostiles al crecimiento y el desarrollo material. También la proclividad a adoptar modelos, políticas y decisiones atendiendo a oportunismos políticos coyunturales, o simplemente de manera irresponsable y demagógica. Ello explica que hoy sigamos siendo una región de promesas, y que con el correr del tiempo nuestra gente haya ido, con razón, perdiendo la disposición a esperar para verlas realizadas.

También es cierto que parte de las trabas al desarrollo de Sudamérica fueron externas. Muchas veces nos hemos enfrentado a reglas injustas, a exigencias y condiciones que quienes nos las imponían no habían sido capaces de cumplirlas en su momento. Pero igualmente cierto es que como región no fuimos capaces de unir nuestras fuerzas y nuestras voces para defender nuestros intereses en los foros internacionales. La formación de la Comunidad Sudamericana de Naciones representa un esfuerzo por revertir nuestras tradicionales divisiones.

Hoy no queremos encerrarnos en nuestra región. Queremos competir en igualdad de condiciones con el resto del mundo, bajo reglas justas y transparentes. Ello no sólo implica cambios importantes en nuestras mentalidades y en la adopción de modelos y políticas adecuadas, funcionales al crecimiento y a una efectiva superación de la exclusión social. También exige la progresiva unidad de nuestra región. Esa unidad es imprescindible, pues los fuertes desequilibrios actuales en el poderío económico de los países hace casi imposible competir en forma aislada.

Pero para competir y desarrollarse hoy no basta con la unidad de intereses. Parte importante de los obstáculos al desarrollo están en nosotros mismos. Somos una región rica en recursos naturales, pero carecemos de la infraestructura y la capacidad para explotarlos racionalmente.

Contamos también con 370 millones de sudamericanos con esperanzas, energías e ideas, pero excluimos a una significativa parte de ellos de los frutos del crecimiento.

Sudamérica presenta un producto per capita promedio de casi 7.000 dólares, con una diferencia de cinco veces entre el país más rico y el más pobre. Estas diferencias se reflejan en diferencias en el grado de desarrollo humano de cada uno de los países de la región.

Midiendo la desigualdad a través del Índice de Gini se ha establecido que entre los años setenta y noventa Sudamérica presentó una desigualdad en la distribución de los ingresos y el consumo casi 10 puntos superior a la de Asia, 17,5 puntos mayor que la de los 30 países de la OCDE.

Si bien esta comparación es ingrata, a la vez es necesaria por dos razones. Primero, nos plantea crudamente la magnitud del problema que enfrentamos. Segundo, nos indica con claridad hacia donde debemos mirar en términos de experiencias paradigmáticas, de modelos y trayectorias históricas dignos de imitación. Claramente, no son nuestras propias realidades las fuentes de donde extraer lecciones de la experiencia. Hay que dirigir la vista hacia el universo de las historias de éxito, y considerar el propio fracaso a lo más como ejemplo de como no hacer las cosas.

Como resultado del lento crecimiento y las fuertes desigualdades en los países de la región, Sudamérica alberga hoy a alrededor de 150 millones de pobres, equivalentes a más de 40% de su población total.

El ingreso total acumulado de los 150 millones de pobres sudamericanos, llega apenas a 88.000 millones de dólares, similar al PIB con que Singapur o Nueva Zelanda cuentan para distribuir entre 5 millones de habitantes, respectivamente. Como es bien sabido, los dos países mencionados son casos ejemplares de economías pequeñas, que parten de condiciones iniciales adversas. Lo que explica la diferencia contemporánea entre ellas y nosotros es en gran medida la adopción de acertadas decisiones en cuanto a modelos de desarrollo, y de un diseño e implementación de políticas eficaces en la superación del atraso material y de la exclusión social.

Un estudio del Banco Mundial concluyó, hace un par de años atrás, que la desigualdad en América Latina está vinculada a nuestro pasado colonial y a economías basadas primordialmente en la explotación de recursos naturales. A ello hay que añadir un siglo XX plagado de experiencias de gestión gubernamental significativamente disfuncionales respecto del crecimiento y la superación de la exclusión social.

Por consiguiente, reducir la desigualdad requiere en buena medida de un gran esfuerzo por generar nuevas ventajas comparativas, apoyadas en los talentos, competencias y capacidad de innovar de nuestra gente. Ese gran esfuerzo es una condición necesaria para transitar progresivamente hacia una auténtica economía del conocimiento, que privilegie y descanse en un recurso humano cualitativamente superior. En el mundo existen varios ejemplos de países que han logrado dar un salto importante en el desarrollo, transformando economías basadas en recursos naturales en economías basadas en la innovación.

Ese salto exige también no sólo invertir fuertemente en las personas. A la vez, demanda identificar modelos, políticas y conjuntos de buenas prácticas que logren soldar alianzas sólidas y permanentes entre el sector público y el privado, entre el Estado y la sociedad civil, entre empresarios y sociedad civil.

Una segunda característica importante de la realidad de la desigualdad y la pobreza en Sudamérica es que éstas se manifiestan en la forma de exclusión. Los pobres de nuestra región no sólo deben soportar peores condiciones de vida, sino que la economía y la sociedad a menudo les cierran las puertas a las oportunidades para superar esa condición.

Los siete millones de niños y niñas que nacen anualmente en Sudamérica llegan al mundo con un mismo potencial. No existen factores genéticos que determinen su futuro. No obstante, al poco andar, los caminos comienzan a separarse. Una niña o un niño que nace en un hogar acomodado probablemente recibirá alimentación y estímulos adecuados para su desarrollo desde su nacimiento. Posteriormente asistirá a una sala cuna o jardín infantil, lo que le permitirá ir ampliando sus experiencias y estímulos. Posiblemente continuará en una escuela privada, con recursos pedagógicos y profesores calificados y motivados. En su hogar contará con los apoyos y recursos para reforzar su aprendizaje. Dispondrá de posibilidades ciertas de asistir a la universidad, a veces incluso con apoyo del propio estado, y la situación familiar permitirá que continúe sus estudios hasta alcanzar el nivel de calificación que le permita acceder a un empleo bien remunerado.

Una niña o niño que nace en un hogar pobre muchas veces lo hará en condiciones familiares adversas. Su madre puede ser una adolescente, sin la experiencia, la preparación o el apoyo para responder a sus necesidades. Algunos sufrirán hambre, otros el abandono al que obliga la búsqueda de sustento por los mayores. Su sistema neurológico se desarrollará con retraso si no cuenta con los estímulos oportunos. Lo más probable es que no tenga la posibilidad de asistir a un jardín infantil, donde se generan las primeras experiencias de socialización. Esto lo volverá un niño con menos habilidades psicomotoras y sociales para enfrentar el mundo de la escuela. En la escuela pública, agobiada por la falta de recursos y la escasez de maestros, no podrá recibir un trato personalizado y sus oportunidades de aprender se verán mermadas. En el hogar no habrá espacios, libros o adultos con tiempo y conocimientos que lo ayuden a hacer sus tareas e ir más allá de lo aprendido en la escuela. Al llegar a la adolescencia se intensificarán las presiones para abandonar la escuela y aportar al ingreso familiar, presiones que se harán insoportables al completar el ciclo escolar.

La pobreza en Sudamérica responde plenamente a la definición de Amartya Sen. Los pobres de nuestra región no tienen la posibilidad de asumir el control de sus vidas. Esto no ocurre, sin embargo, sólo por la falta de oportunidades: también intervienen las discriminaciones. La pobreza en Sudamérica está fuertemente correlacionada con el origen étnico y racial. Las posibilidades de obtener un empleo para personas con similar calificación depende muchas veces de su apariencia, su acento, dónde vive o dónde se educó. Los contactos personales, las redes de apoyo y el acceso a la información están más desigualmente distribuidas que el capital humano.

Los estudios muestran que la movilidad social en los países de Sudamérica es considerablemente menor a la de otros países del mundo. La baja movilidad afecta fuertemente las expectativas y las actitudes de las personas.

La otra contrapartida de la exclusión de los pobres es la vulnerabilidad de los sectores medios. Muchas familias que han logrado superar la miseria enfrentan el riesgo de retroceder como producto de alguna contingencia. En efecto, debido a la debilidad de los sistemas institucionales e informales de protección, la pérdida del empleo, una enfermedad grave, un quiebre familiar, la vejez o un acto delictivo puede constituir una verdadera catástrofe familiar. Por eso los sectores medios de los países de Sudamérica pueden disfrutar poco de sus logros: en muchos casos están dominados por la inseguridad.

La exclusión no es un fenómeno aislado. Está estrechamente relacionado con la insuficiencia del crecimiento, de la innovación y de la participación democrática.

Desde hace ya bastante tiempo los economistas y los organismos internacionales han ido desechando la hipótesis de que la desigualdad es necesaria para impulsar el crecimiento en etapas tempranas del desarrollo de los países. Igualmente desacreditada ha ido quedando la idea de que el rebalse del crecimiento es la única forma de lograr mayor bienestar para los más pobres. Al mismo tiempo, hay hoy también un claro consenso sobre el crecimiento como condición necesaria de la superación de la exclusión social.

Progresivamente, los estudios y la evidencia empírica han ido demostrando que la la exclusión social debilita la fuerza, la estabilidad y la sustentabilidad del crecimiento de los países. Sudamérica es una expresión palpable de esa realidad.

Para crecer, los países no sólo necesitan capital físico o financiero. El potencial productivo de los países también depende de su capital humano. Un país que excluye a parte importante de su gente y que le impide desarrollar sus capacidades en las etapas más propicias de su desarrollo, tiene un techo de crecimiento más bajo.

La propia inversión requiere de un ambiente propicio para materializarse. Los países marcados por las desigualdades, la exclusión y los conflictos son menos atractivos para las inversiones de largo plazo, alentando en cambio comportamientos especulativos y rentistas de parte de los inversionistas, que, privados de un horizonte de largo plazo, privilegiarán alternativas que les ofrezcan una ganancia fácil y rápida. La exclusión debilita el emprendimiento.

En materia de crecimiento económico, tan importante como la velocidad de éste es su grado de volatilidad. Estudios del Banco Interamericano de Desarrollo demostraron hace alrededor de una década, que América Latina era una región caracterizada por su volatilidad macroeconómica. Más aún, los mismos estudios concluyeron que aunque parte importante de esta volatilidad provenía de cambios en las condiciones externas, otra parte significativa era producto de las propias políticas económicas. En otras palabras, en América Latina las políticas públicas, particularmente la política fiscal y monetaria, habían contribuido a profundizar los ciclos en lugar de amortiguarlos. Esta volatilidad resulta fatal para la equidad, pues, como ya se ha comentado, los hogares de menores recursos no cuentan con los mecanismos suficientes para protegerse de la inestabilidad económica y la pérdida de empleos.

La estabilidad es una componente fundamental de una sociedad inclusiva, pero una sociedad inclusiva también puede contribuir a la estabilidad, al permitir ajustes más equilibrados y sostenibles frente a los cambios inevitables en el entorno internacional.

Para crecer en el mundo globalizado de hoy los países necesitan ser capaces de competir. Pero éstos ya no compiten internacionalmente en base a cuán radical es su versión del capitalismo, ni a la cantidad de franquicias que se ofrecen al sector privado, sino sobre la base de su capacidad de adaptarse a circunstancias cambiantes, a la fortaleza de sus instituciones y a su capacidad de innovar.

Una sociedad más igualitaria y cohesionada tiene mayor capacidad de adaptarse a los cambios que una sociedad dividida y envuelta en conflictos. Las instituciones son fuertes cuando están legitimadas frente a la población porque garantizan un campo de juego nivelado. Por estas razones, los índices internacionales de competitividad están fuertemente correlacionados con el desarrollo humano.

Lamentablemente, varios países de la región se encuentran en la parte baja de ambas escalas. Sin embargo, el hecho de que países como Uruguay y Chile se hayan ido acercando al bloque de los países más avanzados indica que existe un espacio importante para la acción de las políticas públicas en ambas dimensiones.

Una sociedad dividida y excluyente tampoco tiene grandes capacidades de innovar y desarrollar capacidad emprendedora. Ello ocurre porque la exclusión debilita los incentivos y las posibilidades de innovar. En efecto, la falta de movilidad social, mercados altamente concentrados y la existencia de discriminaciones y prejuicios limita el principal incentivo a innovar, cual es la posibilidad de que las ideas y los proyectos reciban una retribución justa.

Para innovar y emprender también se requiere una disposición a arriesgar, pero en una sociedad excluyente, la inseguridad proveniente de la falta de protección frente a eventualidades como la pérdida del empleo, una enfermedad o la vejez, copa la tolerancia de las personas frente al riesgo. Cualquier tipo de inseguridad paraliza. Y la inseguridad derivada de la ausencia de sistemas de protección frente a riesgos sociales en Sudamérica, así como la baja tolerancia institucional al fracaso de quienes no pertenecen al mundo de los privilegiados es una barrera invisible para que millones de personas apliquen su creatividad y sus energías a nuevos emprendimientos.

Finalmente, la exclusión es también un obstáculo a la profundización de la democracia en Sudamérica. Si la institucionalidad democrática se alimenta de libertades y crea derechos, los pobres de la región aún han experimentado poco de ambos. El mundo de la política es aún visto como un espacio reservado a las elites, donde muchas veces se privilegian los intereses particulares por sobre el interés general.

La democracia requiere de pesos y contrapesos, así como de diversidad de voces. Por eso la exclusión es disfuncional a la democracia.

Hasta hace algún tiempo las desigualdades en Sudamérica podían apoyarse en la invisibilidad de los pobres y marginados. La globalización y la democratización, sin embargo, han modificado esta situación. Estos dos procesos han hecho casi imposible cerrar los ojos ante realidades que antes podían ser ignoradas, consciente o inconscientemente por la prensa y por las elites.

Por eso hoy en día la lucha contra la exclusión comienza a ocupar un lugar central en las agendas de política de nuestros países. Uno de nuestros primeros logros ha sido vencer la exclusión educativa. Hoy podemos decir que prácticamente todos los niños y niñas de esta región tienen una buena oportunidad de completar su educación primaria. Nuevos conceptos, como el empoderamiento de los pobres y la protección social, comienzan a moldear las políticas sociales de los países. Las mujeres y los pueblos originarios ya no sólo reciben atención, sino que logran protagonismo.

Finalmente, el Banco Mundial y la CEPAL, los gobiernos y la ciudadanía están de acuerdo: la exclusión debe ser superada y las políticas públicas tienen un rol fundamental que jugar. Pero para ello se necesita más que voluntad; se necesitan recursos, conjuntamente con la identificación de políticas eficientes y eficaces. Parte de nuestras frustraciones tienen que ver tanto con deficiencias en materia de recursos, como con deficiencias en las decisiones y en las políticas a que conducen.

Los países de Sudamérica tienen por lo general Estados considerablemente más reducidos que los países desarrollados, teniendo que atender un conjunto mayor de necesidades, dado su atraso relativo en todos los campos, incluido el social.

En promedio, el gasto social en los países de la región no supera el 15% del PIB. En países desarrollados, éste puede llegar al doble de esta cifra. Pero aún lo que existe de gasto social en los países de Sudamérica no siempre es empleado con la eficiencia que reclama la magnitud del desafío que involucra vencer la exclusión. Demasiados recursos se pierden en programas inefectivos. En muchos países, el gasto social está caracterizado por grandes rigideces, productos de leyes que pretendieron proteger a algún grupo a costa de la indefensión de los demás. Por otra parte, existe una excesiva rotación de programas y administradores, a veces alentada por la propia cooperación internacional. Y a todo ello hay que agregar el uso frecuente del gasto social como recurso electoral, en el contexto de iniciativas carentes de sustento y continuidad, que persiguen alimentar y sostener redes de clientelas.

En Sudamérica se aprecian grados importantes de captura de las políticas y de los programas sociales por parte de grupos de presión, compuestos ya sea por los propios prestadores de los servicios sociales, o por sectores medios y altos que han logrado beneficios estatales sobre la base de políticas mal concebidas, manipulaciones de precios o producto de las presiones políticas.

La ineficiencia del gasto público social provee una buena justificación para resistir aumentos de impuestos, mientras que la proliferación de franquicias justificadas en objetivos aparentemente sociales es un buen ejemplo de captura del gasto social por sectores medios y altos.

Un punto que hay que subrayar es el de la participación privada en la lucha contra la exclusión social. Ella es hoy no sólo deseable sino también necesaria. Por una parte, frente a los problemas de escasez de recursos públicos para el financiamiento de políticas y servicios sociales, esa participación constituye una fuente fresca, adicional, que al menos complementa esos recursos. Por otra parte, bajo ciertas condiciones, esa participación genera aumentos importantes en la cobertura de determinados servicios, y puede también estimular considerablemente la calidad de las prestaciones en cuanto a acceso, oportunidad y excelencia en su contenido.

No obstante, la participación privada plantea ciertos riesgos y problemas, que es necesario identificar y frente a los cuales es también necesario adoptar medidas de prevención.

La implementación de modelos de participación privada en la provisión de servicios sociales necesariamente implica que una fracción importante de la población busque satisfacer sus necesidades a través del sector privado, alentando al desarrollo de sistemas paralelos de educación y salud privada con calidad, responsabilidad y transparencia muy diversa. De este modo, existe el riesgo de consolidarse sistemas duales y excluyentes de servicios sociales, en los que se enfrentan, por el lado de los sistemas públicos, regulaciones y estándares que apuntan hacia la homogeneización –generalmente hacia abajo-- y, por el otro, a la libertad de elección y la diferenciación. Esto genera una recurrente tensión entre la lógica de los derechos y la de la libertad de elección en el diseño de políticas sociales.

Por otro lado, las limitaciones de recursos públicos han llevado al propio Estado a externalizar servicios sociales hacia el sector privado, a través de esquemas de subcontratación, concesión, cupones y el desarrollo de esquemas de cuasi-mercados bajo regulación o patrocinio del propio Estado. Estos esquemas ofrecen la ventaja de movilizar recursos privados para satisfacer necesidades sociales, sorteando las limitaciones impuestas por las finanzas públicas, pero hacen emerger los problemas, donde intervienen actores con motivaciones distintas y en consecuencia la operación de los incentivos y los sistemas de regulación pasan a ser claves.

Como se dijo, en la lucha contra la exclusión social la participación privada no sólo es deseable, sino necesaria. Las estrategias de supervivencia que generan las políticas sociales basadas en la participación privada, pueden resolver las grandes limitaciones en materia de acceso, eficiencia y capacidad de innovación que se observan en este campo en Sudamérica. Al mismo tiempo, generan también importantes desafíos de gobernabilidad derivados del objetivo de equidad que buscan esas políticas.

A pesar de las evidentes dificultades que se interponen entre la voluntad de las grandes mayorías de Sudamérica para superar la exclusión y la obtención de logros concretos que reafirmen que dicho objetivo es realizable, existe un factor que permite ser optimista. La demografía.

En efecto, aunque los países de Sudamérica se ubican en etapas distintas del proceso de transición demográfica, en general podemos decir que la región se encuentra en un punto óptimo para emprender grandes iniciativas, pues la relación entre población pasiva (menores de 19 años y mayores de 65 años) y población en edad de trabajar se encuentra en su punto más bajo. Esto significa que los ingresos de los trabajadores activos y los impuestos que de ellos se derivan podrán financiar una inversión más intensiva en ambos grupos.

Este fenómeno demográfico ocurre porque la actual cohorte de población económicamente activa corresponde a la última antes de la importante reducción en la natalidad de las décadas del 60, 70 y 80. Eso hace que en la mayoría de los países de la región, la población en edad escolar, por ejemplo, se esté reduciendo ya sea en términos relativos o absolutos.

La ventana de oportunidad demográfica que se ha abierto para Sudamérica permitirá invertir más por alumno del sistema escolar o ampliar la cobertura educativa hacia el nivel preescolar, y los adultos mayores podrían ver sus pensiones y beneficios mejorados.

Pero esta ventana de oportunidad no estará abierta durante demasiado tiempo. En alrededor de 10 años comenzará a incrementarse significativamente el número de adultos mayores y su peso en la población. En este lapso de tiempo será necesario tanto articular un salto fundamental en la calidad y equidad de la educación como adecuar el funcionamiento de los sistemas de pensiones.

En el proceso de construcción de la CSN ha emergido un cierto consenso sobre la existencia de tres áreas prioritarias: (a) la infraestructura; (b) la energía, y, (c) las políticas de desarrollo social.

Esta agenda busca sentar las bases para un desarrollo sustentable y equilibrado, Busca también proteger e impulsar el desarrollo social de sus ciudadanos a través de políticas que permitan disminuir la pobreza y aumentar la equidad, sobre la base de un adecuado desarrollo económico.

Estas definiciones generan un doble desafío en las políticas públicas de los países de la región. Por una parte, éstas deben velar por el acceso a las oportunidades de desarrollo humano básico y por otra, el acceso a los beneficios que reporta la transformación productiva de las economías. La necesidad de “nivelar el campo de juego”, tanto dentro como entre países, es esencial para seguir progresando en el diálogo que siga permitiendo el desarrollo de todos los individuos de la región.

Las políticas de desarrollo social, como área prioritaria de cooperación regional, requieren de un contenido más concreto y una agenda para desarrollarse.

Postulamos que la definición de una agenda para el área de políticas sociales no sólo es esencial para completar la estructura de prioridades y estrategias de la CSN, sino que debe ubicarse al centro de la misma.

Si la CSN surgió para unir a Sudamérica en la búsqueda de su desarrollo, la mayor apuesta que ésta puede hacer hoy es apoyar a sus países miembros en