Introducción

La idea de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales para la U.E. tuvo en su origen bastante relación con la percepción de un cierto decaimiento de la vocación europeísta de los ciudadanos, debido, entre otras razones, a la forma como se ha venido desarrollando el avance hacia la unidad europea y, por supuesto, por los insuficientes y desequilibrados contenidos de ese desarrollo.

Más allá de las consideraciones que en su día dieron pie a la conveniencia de que los países europeos caminaran hacia su unidad, empezando por la económica y siguiendo con la social y la política, y reafirmando aquí el indiscutible acierto de esa idea, es lógico que para los ciudadanos de a pie la mayor o menor aceptación de la unidad europea dependa de su particular percepción de que a través de ella se consigan más ventajas que inconvenientes.

A lo largo de estos años se han dado altibajos, pero últimamente se ha observado que el entusiasmo no era mucho. Aunque las razones hayan sido diversas, una de ellas hay que ligarla a los claros desajustes entre lo construido en materia de libertad de mercado y los retrasos en materias sociales y políticas. Como dato ilustrativo, hay que señalar que la CDF aparece 40 años después del Tratado de Roma.

De ahí que la CDF se haya presentado como una necesidad de reafirmación de que la UE se construye, o al menos se pretende construir, como una comunidad de valores comunes; reafirmar también que la UE quiere ser algo más que un mercado; que aspira a ser un proyecto político con vocación de integrar en él a todos los pueblos y a los ciudadanos europeos.

Estos son algunos de los mensajes que han acompañado la iniciativa y la justificación de la Carta. Y es claro que ha ayudado a rellenar algunos de los muchos huecos existentes en el proceso de unión política.

Por eso, aunque luego lo explicaré con más detalle, quiero anticipar que la valoración de la CDF hecha por el movimiento sindical es, globalmente considerada, una valoración positiva. Pero con muchos peros y una abierta crítica a alguna de las carencias de fondo.

Pero antes de entrar en materia quiero añadir que nuestra percepción es que la marcha del proceso de unión europea no va como es debido. Falta, de entrada, liderazgo. Hace unos años, por sólo citar un ejemplo, el Presidente de la Comisión Europea, Jacques Delors, marcaba su impronta política y personal y aparecía como un motor que hacía avanzar el proceso de la unidad europea. Se le reconocía y se le conocía. Hoy la inmensa mayoría de los europeos no sabe siquiera quién preside la Comisión. Falta también suficiente voluntad política. Y eso se refleja, entre otras muchas cosas, en la permanencia de una serie de lastres.

En cualquier parlamento nacional, por ejemplo, funciona una oposición al Gobierno de turno y existen mecanismos de control reales de su gestión. En la UE, por el contrario, son escasas las prerrogativas del Parlamento para jugar ese papel, a pesar de ser elegido por sufragio universal desde hace muchos años.

Los llamados comisarios, que junto con el presidente constituyen la Comisión Europea, institución política clave en la Unión, son más que otra cosa meros delegados de sus gobiernos nacionales.

Ejemplo ilustrativo de los lastres políticos que se arrastran puede darlo un tema concreto de gestión; el de la regla que rige para la toma de decisiones. Resulta que, en contra de la opinión del Parlamento Europeo, en contra de la opinión incluso de la Comisión Europea y en contra de la opinión de varios Gobiernos de Estados miembros, sigue vigente la llamada regla de la unanimidad para adoptar determinadas decisiones, que suelen ser las más importantes. Entre otros asuntos para los que se refieren a la fiscalidad, a la política social, a la cohesión, a la inmigración, a la política comercial, etc.

Si esto ocurre ahora con 15 miembros en la UE, calculen lo que puede suceder cuando se amplíe, como está previsto, a cerca de 30.

También, como ejemplo incluso chocante, resulta que en este asunto de la CDF todos los grupos que conforman el Parlamento Europeo manifestaron que la Carta debía tener carácter jurídicamente vinculante. Es decir, estaban de acuerdo los llamados Grupo Popular, Socialista, Liberal, Verde; en suma, estaban de acuerdo la derecha, el centro y la izquierda, que son, a su vez, los que en unos u otros casos gobiernan los países de la UE. Pues bien, la Carta no se aprobó con carácter vinculante.

La elaboración

La elaboración de la Carta se decidió en la Cumbre celebrada en Colonía, durante la presidencia alemana, concretamente en junio de 1999. Como he apuntado antes, entre las razones para elaborarla ha estado la de dar relevancia al desarrollo de la UE.

Incluso se habló y se sigue hablando de que la carta puede servir para abrir un proceso de constitucionalización de la UE. También se ha argumentado que al "unionizar" una serie de derechos, la UE tendría una más específica identidad política.

Había quienes, sin embargo, se interrogaban sobre si era o no necesaria la Carta, partiendo del hecho de que los Estados miembros tienen reconocidos los derechos que la Carta iba a recoger y, además, son respetados. Frente a este tipo de interrogantes la respuesta ha sido que a través de la CDF se introduce algo así como un añadido que refuerza los derechos. Es una manera de producir en el imaginario colectivo de los ciudadanos la asociación de una serie de derechos con las instituciones europeas. Es procurar hacerles ver que ser europeo da algo más que se suma a lo que ya se es como ciudadano del propio país.

Para redactarla se decidió que lo hiciera una Convención. La importancia del método no es menor. Por sus características, la Convención ha permitido un debate más abierto y participativo que el método habitual, el de las llamadas Conferencias Intergubernamentales, caracterizadas por un funcionamiento poco transparente. El método de la Convención permitió, por ejemplo, que la CES tuviera ocasión de intervenir y en su momento protestar por la omisión que en uno de los borradores de trabajo se había producido respecto de la inclusión de derechos como los de participación de los trabajadores, negociación colectiva y huelga. No hace falta decir que la omisión no fue casual. Y utilizo el término omisión por hacer notar que esos derechos sí se habían incluido en borradores precedentes. La presión de Gran Bretaña, aunque no sólo Gran Bretaña, tuvo algo que ver en este "olvido".

No es ocioso decir que las patronales europeas se mostraron muy reacias a que la Carta incluyera derechos sociales y, por supuesto, estuvieron en todo momento en contra de que tuviera carácter jurídicamente vinculante.

La composición de la Convención era la siguiente:

15 representantes de los Jefes de Estado y de Gobierno.
16 miembros del Parlamento Europeo.
30 miembros de los parlamentos nacionales.
1 Comisario de la Comisión Europea.

Es decir, tenía un fuerte peso de representantes de instituciones políticas directamente elegidas por el voto popular, caso distinto al que se produce con las Conferencias Intergubernamentales.

Dentro de la Convención se formó un Comité de redacción, mucho más reducido, que sometió a debate del pleno los textos, a medida que se iban redactando.

Además de con la CES, se realizaron también consultas y encuentros con ONG'S y otros grupos.

El objetivo prefijado para la Carta era que contuviera:

Derechos civiles y políticos.
Derechos económicos y sociales.
Derechos derivados de la ciudadanía de la UE.

De acuerdo con ello la Carta ha reagrupado derechos fundamentales reconocidos en:

Los Tratados Comunitarios.
Los principios constitucionales comunes a los Estados miembros.
La Convención Europea de los Derechos del Hombre.
Las Cartas Sociales de la UE y del Consejo de Europa.

La Carta contiene, en suma, buena parte del acervo común europeo en materia de derechos fundamentales.

De los contenidos de la carta

Consta de 7 capítulos referidos a la:

Dignidad de las personas.
Libertades.
Igualdad.
Solidaridad.
Ciudadanía.
Justicia.
Disposiciones Generales.

No creo que sea del caso pormenorizar en exceso los contenidos de los 54 artículos de que consta la Carta. Destacaré sólo alguno de ellos. Pero antes quiero hacer notar una característica del redactado de los artículos:.

Distingue tres casos:

a) "Toda persona tiene derecho a"…..
Es decir, universaliza los derechos a todos los que estén en el territorio de la UE, cualquiera que sea la forma jurídica de esa estancia.

b) "Todo ciudadano de la Unión, o que resida"…..
Aquí la protección del derecho no incluye a los no residentes procedentes de terceros países. P.e. los que están en situación irregular desde el punto de vista jurídico.

c) "Todo ciudadano de la Unión" ….
Aquí el derecho se ciñe a los nacionales de los países miembros. Y a los nacionalizados. Excluye, por tanto, no sólo a los no regularizados sino a los residentes procedentes de terceros países.

Ejemplo concreto: no se les reconoce el derecho a votar en las elecciones municipales, derecho que por cierto sí se reconoce en varios países miembros.

Retomando los contenidos más sobresalientes de los capítulos de la Carta, pueden mencionarse:

DIGNIDAD

No a la pena de muerte. Tiene su importancia. Por ejemplo respecto del futuro ingreso de Turquía.

LIBERTADES

Reunión, asociación, "especialmente en los ámbitos político sindical y cívico"; expresión, derecho a la objeción de conciencia, …
Protección de datos personales
Derecho a trabajar
Toda persona tiene derecho a la educación y al acceso a la formación profesional y permanente.
Los nacionales de terceros países deberán tener condiciones laborales equivalentes a los ciudadanos de la Unión.
Todo ciudadano de la Unión tiene la libertad de buscar un empleo, de trabajar …..

IGUALDAD

Se prohibe toda discriminación, en razón de sexo, raza, color, orígenes étnicos, etc.
También por razón de nacionalidad en el ámbito de aplicación del Tratado de la Unión Europea.
Igualdad hombres/mujeres.

SOLIDARIDAD

Derecho a la información y consulta de los trabajadores en la empresa … "en los casos y condiciones previstos en el Derecho Comunitario y en las legislaciones y prácticas nacionales."
Derecho de negociación y acción colectiva. Sobre esto dice que: "de conformidad con el Derecho comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales los trabajadores y los empresarios o sus respectivas organizaciones tienen derecho a la negociación colectiva y a las acciones colectivas, en los niveles adecuados, y a emprender acciones incluida la huelga.
Protección en caso de despido injustificado.
Descanso diario, semanal, vacaciones, …
Prohibición del trabajo infantil
Permisos de maternidad.
Toda persona que resida y se desplace legalmente, derecho a las prestaciones de Seguridad Social.
Derecho a prevención y atención sanitaria a toda persona.

El reconocimiento de estos derechos va con frecuencia acompañado del latiguillo: "de conformidad con el Derecho comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales".

CIUDADANIA

Todo ciudadano tiene derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado donde resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado.
Idem para municipales.

JUSTICIA

Menciona entre otras cosas el derecho a la tutela judicial para toda persona cuyos derechos, garantizados por el Derecho de la Unión, hayan sido violados.

DISPOSICIONES GENERALES

Las disposiciones de la Carta van dirigidas a las instituciones, y órganos de la Unión, … así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la Unión. Por consiguiente éstos (los Estados Miembros) respetarán los derechos … con arreglo a sus respectivas competencias.

La carta no crea ninguna competencia ni ninguna misión nuevas.

Valoración de la C.E.S.

Lo primero a destacar es que la CES hizo de la CDF uno de los tres grandes ejes de su campaña para el año 2000, junto a la del pleno empleo y a la de la igualdad de trato en el trabajo. Ha sido sin duda la campaña más fuerte de su historia, de la que ha sobresalido algo nada fácil de montar como fueron las euromanifestaciones de Oporto, en Portugal, con ocasión de la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno allí celebrada en junio pasado, manifestación en la que participaron 70.000 sindicalistas. Más tarde, en diciembre, esta vez ante la Cumbre de Niza, en Francia, los participantes llegaron a 80.000.

Para la CES, la CDF es un paso importante en el avance hacia una Europa social y de los ciudadanos. Importante también por la indivisibilidad de los derechos políticos, civiles, sociales y sindicales: forman un todo.

Importante que entre los derechos prioritarios estén recogidos los derechos sindicales, los derechos de los trabajadores a la información y consulta, la igualdad y la no discriminación, la prohibición del trabajo infantil, la salud y la seguridad en el trabajo, así como la libertad de circulación.

Pero la CES ha criticado:
La interpretación estricta de los derechos existentes y el que los derechos sociales estén formulados de una manera que limita su alcance.

Ha criticado que no se haya incluido por ejemplo, el derecho a un ingreso mínimo, cuando sí lo incluye la Carta Social Europea.

El objetivo actual para la CES es que tenga carácter jurídicamente vinculante para todos los Estados miembros y procurar la inclusión de nuevos derechos o, como poco, especificaciones más precisas sobre el alcance de los que se han reconocido.

A este respecto es interesante el debate sobre el artículo 28, esto es, el que habla del derecho de negociación y acción colectiva. Tal como he apuntado hace un momento, dice textualmente:

""Los trabajadores y los empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho comunitario y con las legislaciones y prácticas nacionales, tiene derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y a emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la defensa de sus intereses, incluida la huelga".

En el penúltimo borrador de Carta manejado por la Convención figuraba la expresión "en todos los niveles", en lugar de "en los niveles adecuados". ¿El significado del cambio es que los derechos de negociación colectiva y de huelga en su dimensión supranacional europea no están garantizados por la Carta?

La cuestión no tiene respuesta fácil y por eso la CES, refiriéndose a esta modificación, lamentaba el "aparente retroceso", puesto que si con la primera redacción la dimensión europea del derecho reconocido no ofrecía dudas, con la definitiva la CES esta obligada a sostener que el ámbito europeo supranacional es también un nivel adecuado para el ejercicio de estos derechos sindicales básicos, aunque sea consciente de que la cuestión será objeto de debate.

De acuerdo con el dictamen de los servicios jurídicos de la CES, en el que se basan estas consideraciones, un problema general en relación a los derechos económicos y sociales de la Carta es que han sido definidos con una limitación inherente, al declarar que estos derechos existen "conforme a la legislación comunitaria y a las leyes y prácticas nacionales" (véase el artículo 28: Derecho de negociación y acción colectiva), o "en las condiciones previstas por la legislación comunitaria y las leyes y prácticas nacionales" (véase el artículo 27: Derechos de información y consulta de los trabajadores en el seno de la empresa).

Como dichas formulaciones pueden dar lugar a interpretaciones contradictorias por parte de los expertos legales, la CES sostiene que la única interpretación que da sentido a la inclusión de estos derechos en la Carta de la UE es que los derechos son reconocidos y respetados como tales y/o que su aplicación ha tenido lugar mediante las disposiciones adecuadas que los garantizan.

La CES pidió ya en el mes de octubre una primera interpretación a la Comisión Europea. El comisario Vitorino respondió que el derecho a realizar "acciones industriales y huelgas" existe a nivel comunitario y transfronterizo (supranacional) bajo la forma de acciones o de huelgas simultáneas o paralelas, cuando se llevan a cabo conforme a la legislación y a las prácticas de los respectivos Estados miembros.

Creo que lo dicho ilustra bastante bien las cautelas y los límites con que se ha elaborado y aprobado la Carta.

Opinión de los sindicatos en España

De entrada, la Cumbre de Niza, encargada de dar el visto bueno a la CDF, nos ha resultado un tanto decepcionante.

Los ecos en los medios de comunicación lo fueron para el debate en torno al reparto del poder y de la influencia dentro de las instituciones europeas. En algún momento parecía que para algunos países lo importante era igualarse con otros en lo de poseer similar capacidad de veto. No hubo, lógicamente, progresos sustantivos en materia de votos por mayoría cualificada, particularmente en asuntos sociales, de fiscalidad y de emigración.

A pesar de la buena experiencia del método seguido para la elaboración de la CDF -Convención-, en Niza se refuerza el tratamiento intergubernamental, esto es, sin visión europea de conjunto.

En suma, la impresión es que en Niza la atención se centraba en lo del voto ponderado, las mayorías cualificadas, los vetos o las unanimidades; es decir, apuntaba a algo que nos preocupa a muchos como es el riesgo siempre latente de renacionalización de las políticas.

En todo caso, la mayor de las decepciones tanto para nosotros como para el conjunto del movimiento sindical europeo fue que se confirmaran los temores de que la CDF no se incluía en el Tratado de la Unión. Es decir, que no tendría carácter jurídicamente vinculante. Tampoco se ha establecido formalmente su carácter de fuente de inspiración del derecho europeo.

Debido a la oposición de los gobiernos de Dinamarca y Gran Bretaña fue firmada exclusivamente por los Presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo de Ministros y de la Comisión Europea.

Es decir, no fue solemnemente proclamada tal como se había previamente decidido en una reunión del Consejo Europeo, celebrada meses antes en la ciudad de Biarritz.

La razón es que algunos dirigentes políticos no se habían recatado a la hora de expresar sus reservas ante el hecho de que el simbolismo de la firma de todos los Jefes de Estado y de Gobierno reforzaba políticamente el papel de la Carta. En otras palabras, querían minimizar su importancia.

Tiene mucha trascendencia el que la Carta no sea jurídicamente vinculante. De entrada, el que, como dije más atrás, la fuerte presión para que lo fuera no lograra vencer la resistencia de los países que, encabezados por Gran Bretaña, se oponían, evidencia que las cuestiones de soberanía nacional, que ha tenido una de sus muchas manifestaciones en la resistencia a adoptar la moneda única, el euro, no son fáciles de superar, ni mucho menos. Produce todavía gran recelo eso de transferir parcelas de poder a instituciones supranacionales.

Pero es justo reconocer autocríticamente que en el seno mismo del movimiento sindical europeo también se da un fenómeno parecido. Lo vemos cuando se trata de avanzar mucho más en la conversión de la CES en un verdadero sindicato supranacional. También en las reticencias frente a iniciativas de índole social o laboral auspiciadas por la CES, ante el temor bastante patente en los sindicatos de los países más ricos del centro y norte de Europa de que tales iniciativas pudieran favorecer igualaciones a la baja.

La carencia de fuerza vinculante de la Carta presupone, claro es, que no sea fácil y hasta pueda resultar imposible exigir el cumplimiento de lo en ella recogido ante los tribunales. No obstante, cabe prever que sea tomada por los jueces como referencia para sus sentencias, sirviendo de ese modo como jurisprudencia. Así lo ha comentado el propio Tribunal de Justicia de Luxemburgo.

Sea como fuere, interesa retener ese dato que no se ha conseguido dar a la CDF carácter vinculante, por cuanto supone también echar un jarro de agua fría a los optimistas que veían en la Carta algo así como una Constitución europea.

Hablar de Constitución europea es algo prematuro y voluntarista si se piensa, por ejemplo, que todavía distamos mucho de haber delimitado claramente las competencias que corresponderían a la UE y a cada uno de los Estados miembros.

Tampoco es poca cosa lo que queda por recorrer para que los ciudadanos y los propios Estados les reconozcan los poderes y la legitimidad suficiente a las instituciones comunes europeas.

Uno de los problemas de la Carta es el alcance de algunos de los derechos. Voy a poner algún otro ejemplo, aparte de los comentados más atrás.

En materia de salud y de seguridad social se dice que "la Unión respeta el derecho de acceso a" … en lugar de decir "toda persona tiene derecho a … "

Otro ejemplo. Debido a la posición de Gran Bretaña y alguno de los países nórdicos, se discutió sobre la inconveniencia que, según ellos, suponía introducir el derecho de huelga y el derecho al trabajo. Al final, tras los tiras y aflojas correspondientes, se incluyó el derecho de huelga en los términos que antes comenté, pero no el derecho al trabajo sino el derecho a trabajar. Está claro que no es lo mismo.

Los artículos referidos a la protección a la familia no hacen mención al derecho de reagrupamiento familiar de los no residentes.

El derecho a buscar empleo en cualquier país de la UE, queda reservado a los trabajadores comunitarios.

En suma, la Carta, pese a suponer un avance para la ciudadanía europea, deja pendiente la mejora de los derechos de los residentes de nacionalidad no comunitaria.

Dicho todo esto, hay que insistir que la Carta es un avance. El hecho mismo de que en ella se compendien importantes derechos considerados fundamentales en la UE, consagra a su vez el propio modelo económico y social europeo. En Europa nos hemos acostumbrado a vivir con derechos políticos, sociales y económicos que sabemos que no son, ni mucho menos, moneda corriente en muchas partes del mundo. Y creemos que esos derechos son irreversibles. Pero no puede asegurarse. Como tampoco podemos asegurar que la democracia misma sea irreversible.

De ahí que en el medida que se asuman compromisos, aunque sólo sean políticos y no permitan o dificulten mucho reclamar ante los tribunales los derechos de la Carta, no cabe duda que ese compromiso político asumido por todos puede ser un factor más que disuada tentaciones totalitarias o posiciones que choquen de lleno con nuestros derechos fundamentales.

Aparte el ejemplo de que Turquía no podrá ingresar mientras no haya abolido la pena de muerte, recordarán Vds. la reacción que se produjo ante la participación del partido ultraderechista austríaco de Haider en el Gobierno de su país. También tiene importancia en lo que pueda servir de aviso para algunos otros de los países que aspiran a la integración y que se mueven bajo coordenadas económicas y sociales que podríamos denominar como capitalismo salvaje y exceso de fundamentalismo de mercado.

Nada más.

Como comentábamos ayer, los aquí presentes sabemos que vivimos realidades distintas. Pero es alentador saber que compartimos objetivos comunes.

Que se reconozcan y universalicen los derechos fundamentales de los trabajadores y de los ciudadanos, en general, es uno de esos objetivos.

Por eso debemos reforzar nuestros lazos, nuestro entendimiento, nuestra solidaridad.