R.- En la
Unión Europea, el recurso por
incumplimiento lo ejercen dos sujetos:
la Comisión Europea y los Estados
Miembros. Ambos tienen competencia para
iniciar un procedimiento de
incumplimiento, pero la realidad es
quien realiza esta acción es la Comisión
Europea. Sólo han habido dos casos en
toda la historia de la U.E. en que un
Estado ha atacado a otro Estado por
razones de incumplimiento.
P.
¿Cuantos casos de incumplimiento se
registran mensual o anualmente en la U.E.?
R,. La
Comisión Europea tiene, entre sus
obligaciones, la de presentar anualmente
-suele hacerlo en diciembre- un informe
al Parlamento Europeo sobre el
cumplimiento del derecho comunitario.
Allí se indica cuántos procedimientos se
han iniciado, en qué fase están. La
media anual es de 4 000 procedimientos.
A partir del momento en que la Comisión
es informada de que un Estado no está
cumpliendo correctamente el derecho
comunitario, se inicia el procedimiento.
De esos 4 000, algo más de mil asuntos
pasan a la siguiente fase hasta el
dictamen y luego unos 400 y pico llegan
al Tribunal de Justicia. De esos 400 un
número de ellos da lugar a un
procedimiento de desacato, que en el
momento actual es 69. Hay 69
procedimientos -que nosotros llamamos de
inejecución de sentencias- que están
pendientes ante el Tribunal de Justicia.
P. Esa
cantidad es buena o mala?
R. Pienso
que es buenísima. Significa que el
mecanismo permite que el 90% de los
incumplimientos se revuelva antes de
llegar a la condena y a la sanción
porque de ellos, sólo 3 han llegado a la
sanción. Significa que ha habido, entre
tanto, posibilidades de acercar las
posturas de las partes y resolver de una
forma amistosa y favorable al interés
general del litigio.
P. ¿El
número de incumplimiento va en directa
proporción efectividad del sistema de
solución de controversias? ¿Que opina
usted de la afirmación de “los
incumplimientos muestran que la
integración andina no funciona”?
R.- Esto
tiene varias respuestas. Si se incumple
es porque hay algo que cumplir.
Entonces, la CAN sí funciona. Va creando
normas que generan obligaciones y que
los Estados ven que constriñen sus
libertades, que les dificulta, pero es
lo propio de una organización de
integración, buscar el bien común, el
bien general aunque coyunturalmente
menoscabe el interés de una parte. En
sí, no es bueno ni malo que haya muchos
incumplimientos. Lo importante es que,
cuando se determine que ha habido
incumplimiento, se cumpla, sin necesidad
de buscar una sanción, una multa,
simplemente que por la presión social,
se cumpla. Que haya incumplimiento no
quiere decir que esté mal o que esté
enfermo el sistema.
P. Según
un informe sobre cumplimiento de la
normativa comunitaria en la CAN, del
total de 185 dictámenes de
incumplimiento emitidos por la
Secretaría General en los últimos 9
años, sólo 31 se encontraban pendientes
de cumplimiento en diciembre de 2004.
¿Qué evidencian estas cifras?
R. Me
parece muy bueno que sean sólo 35 de 185
las sentencias que estén pendientes de
cumplimiento. Además hay que tener en
cuenta el contenido de esos
incumplimientos porque a veces los
incumplimientos son manifiestos, en el
sentido de que el Estado, por muy buena
voluntad que ponga, no tiene los medios
económicos, no cuenta con el apoyo
político en su país para cumplir a corto
plazo con las obligaciones derivadas del
Derecho andino.
P. ¿En
que materias se concentran las demandas
de incumplimiento en la U.E.?
R.- El
Tribunal de Justicia, al igual que la
Comisión, también presenta anualmente un
informe de actividades y allí desglosa
los distintos tipos de recursos y
acciones. En lo que respecta a los
incumplimientos, éstos se refieren a la
generalidad de políticas y materias de
la UE. No hay un ámbito especialmente
concernido. Muchos se refieren al medio
ambiente, otros a temas de
reconocimiento de título, a cuestiones
de política pesquera, derecho de la
competencia. Es decir, es muy amplio.
Los interesados pueden ver esta variedad
en la página web del Tribunal, donde el
informe está colgado.
P.
¿Cuales son las medidas de prevención de
incumplimientos?
R. No hay
ninguna medida de prevención de
incumplimiento. Cuando se adopta una
medida en la U.E. se hace a través de un
procedimiento democrático en el que
interviene el Parlamento Europeo – a
iniciativa es de la Comisión Europea- y
el Consejo de Ministros de la U.E.,
donde están los gobiernos de los Estados
Miembros y el PE lo adopta. Se establece
la norma y el Estado debe cumplirla
porque lo exige el Derecho Comunitario.
No es una prevención de incumplimiento,
simplemente que en el proceso de
negociación de esa norma se le ha dado
la oportunidad a todos los sectores de
la U.E. de negociarla. La Comisión
piensa que más vale una buena
negociación que una sentencia que luego
no se ejecuta.
P.
¿Existen normas comunitarias de difícil
cumplimiento? ¿Cómo proceden en este
caso en la Unión Europea?
R: Hay
normas en la U.E. que son más difíciles
de cumplir que otras: algunas porque su
aplicación implicaría un desembolso
económico muy importante para el Estado;
otras porque son cuestiones delicadas
para la opinión pública del Estado;
porque el Estado tiene dificultad de
lograr que en su Parlamento nacional se
adopte la norma… en fin. Existe, por
ejemplo, una sentencia por la que se
condena a España por desacato y se
impone una multa de 600 mil euros
anuales. Se refiere a algo puede parecer
banal, pero para las autoridades
europeas no lo es: la calidad de agua de
baño de las zonas interiores. Hay una
normativa medioambiental en la U.E.
donde se regula la calidad de las aguas
en las que se bañan las personas para
que tengan un nivel ambiental que no
causen perjuicio para la salud del
ciudadano europeo. Llegar al estándar
que pide la Comisión Europea o la
legislación comunitaria implica un
desembolso económico para España.
Entonces, el gobierno español lo que ha
hecho es ir aplicando poco a poco. Eso
lo ha tenido en cuenta el Tribunal a la
hora de modular la sanción. Ha tenido en
cuenta el esfuerzo, la dificultad que
tiene España. Ha apreciado la voluntad
política, que es conciente que hay que
mejorar la aplicación del Derecho
comunitario en este ámbito…
P. Cree
usted que aumentando las sanciones se
puede mejorar el cumplimiento de las
normas comunitarias.
R. No creo
que se logre incrementando las
sanciones, sino utilizando los
procedimientos para incitar al
cumplimiento. En Europa los Estados
europeos cumplen las sentencias, no por
miedo a que le pongan una multa, sino
porque hay una voluntad política de
cumplirlas, ya que existe hay una
opinión pública que vigila y está atenta
a las informaciones que se van
suministrando sobre el grado de
cumplimiento. Por ejemplo, el caso de
las aguas de baño interior, qué mejor
vigilante del cumplimiento de esa
normativa que las asociaciones de
protección del medio ambiente. Son
precisamente esas asociaciones las que
van diciendo: “éste país no cumple”.
Conocen perfectamente la normativa
comunitaria y no tienen que acudir a la
Comisión. Basta que vayan a Internet,
bajen un formulario, lo rellenen y lo
envíen a la Comisión. La Comisión lo
estudia y si ve que hay fundamento
desarrolla el procedimiento de
incumplimiento.
En la UE,
se introdujo el sistema de multa
coercitiva en 1992 con el Tratado de
Maastricht. Previamente no había ninguna
fórmula para sancionar al Estado. Lo
único que podía ocurrir es la presión
social. Si bien creo que ha sido
positivo incorporarlo, me parece que no
es el elemento fundamental en la
aplicación. Es positivo porque se está
administrando con muchísima moderación.
De nada serviría que ahora que hay 69
asuntos pendientes por desacato, las
condenas fueran prácticamente
automáticas. En un plazo de 90 días,
tendríamos 69 multas y al final qué
ocurriría, pues que los Estados se
revolverían ante una aplicación
automática del sistema. Creo el gran
acierto es la posibilidad de conciliar
las posiciones y favorecer el
cumplimiento y no el castigar.
P. ¿Que
diferencias básicas encuentra entre el
sistema de solución de controversias de
la CAN y de la U.E.?
R. Yo veo
más que diferencia mucha similitud. Veo
una gran cercanía entre los dos
mecanismos y pienso que el propósito es
igual en ambos, con técnicas procesales
a lo mejor algo distintas. El problema
es el medio social, el medio político en
el que reposan los mecanismos y aquí es
donde se produce las diferencias. Es
decir, los dos sistemas son muy
parecidos pero la voluntad política es
diferente en unos y otros, por miles de
cuestiones. También hay otras
diferencias más técnica como, por
ejemplo, en Europa los particulares no
pueden intervenir en un recurso por
incumplimiento como ocurre aquí;
Nosotros tenemos mecanismos
prejudiciales de interpretación y de
validez, ustedes no de validez. Nosotros
tenemos competencias muy desarrolladas
en el ámbito de casación, ustedes no lo
tienen porque sólo hay un tribunal. Pero
todos estos son detalles. Lo que es la
estructura, los mecanismos, el origen es
el mismo.
P. A la
luz de la experiencia europea ¿cuales
serían sus recomendaciones para mejorar
nuestro sistema de solución de
controversias?
R. A la
luz de la experiencia europea, mi
recomendación es dejar de poner el
énfasis en la sanción y la corrección
disciplinaria y más en la búsqueda de
mecanismos que fomenten la aplicación
del Derecho comunitario y de las
sentencias y ello depende, en buena
medida, de la voluntad política. Pero
con independencia de ello y desde un
punto de vista organizativo, pienso que
se debería dar más peso a la Secretaría
General en todos los procedimientos,
hacerla más la portavoz del interés
general, porque esto permite evitar los
enfrentamientos entre Estados; esto es,
desbilateralizar.
No veo
tampoco que la intervención de los
particulares en los recursos de
incumplimiento también suponga un gran
avance en el mejor conocimiento y
aplicación del Derecho comunitario.
Pienso que hay otros mecanismos
procesales más útiles para los
particulares y más coherente con el
sistema de solución de controversias de
una organización internacional.
En efecto, el particular tiene otras
formas de proteger sus intereses porque,
al intervenir en los recursos de
incumplimientos, hace mucho más compleja
la intervención de la Secretaría General
Pienso
también que, para mejorar el
funcionamiento del sistema, debería
mejorarse las condiciones en las que
trabajan las instituciones -en
infraestructura y recursos humanos-,
para que pueda desarrollar eficazmente
sus actividades.
P. En su
opinión, qué pasaría si las funciones de
vigilancia de cumplimiento se amplían a
otros órganos?
R. Mi
opinión al respecto se basa en la
realidad europea. El Tribunal Europeo se
dedica a juzgar pero no a vigilar la
ejecución. Si trasladáramos aquí esta
experiencia el Tribunal Andino de
Justicia debería tal vez, en mi opinión,
concentrarse en la labor de juzgar,
mientras que la Secretaría General
debería tener un mayor activismo en
vigilar el cumplimiento, lo que le
permitiría dialogar con las
administraciones de los Estados Miembros
antes de iniciar un procedimiento de
desacato y ello daría una mayor
flexibilidad a este mecanismo.
