Unasur, CAN y Mercosur

Por Juan Francisco Rojas Penso
Analitica.com
30 de agosto de 2007

Entre la diversidad de temas que deberán abordar los gobiernos para alcanzar el consenso en torno al tratado que institucionalizará a la Unión de Naciones de Suramérica (UNASUR), uno de los que concitará el interés será el del vínculo entre la nueva organización y sus relaciones con la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). Asimismo, deberán analizarse las vinculaciones con la Comunidad del Caribe (CARICOM), de la cual son miembros activos Guyana y Surinam.

Independientemente del juicio de valor que nos merezcan esos procesos subregionales de integración -CAN y MERCOSUR- no cabe ninguna duda que en el marco de cada de ellos se ha venido generando un acervo integracionista que, de ninguna manera, debería ser ignorado a la hora de sentar las bases sobre las cuales se construirá la unidad suramericana. No obstante las dificultades que han enfrentado, y enfrentan, ambos esquemas integracionistas, es conveniente destacar que el mencionado acervo generado en cada uno de sus respectivos ámbitos no solo se enmarca en la materia comercial, sino que han trascendido hacia los campos político y, en menor medida, el social, lo cual deberá ser rescatado de todo ese océano de desencuentros que ha bañado las riberas de la región.

Acometer ese rescate, no será sencillo. Por el contrario, esa tarea constituye una labor ardua que para su culminación, pondrá a prueba la voluntad política de los gobiernos de los doce países que fundarán UNASUR. Podemos presumir que el gran obstáculo a superar será el de determinar el método mediante el cual se rescatará la experiencia integracionista regional, que data de 1960.

A pesar de partir de la base de que UNASUR será una organización que privilegiará acciones de complementariedad en las áreas política, social y económica frente a aquéllas que promueven la competencia entre los países participantes, es decir, que los aspectos de índole comercial se constituirán en fuerzas resultantes y no en determinantes de la evolución del proceso unitario; es necesario tener presente que, en cualquier caso, se conformará un espacio económico ampliado con base en los avances verificados en los esquemas subregionales de integración y en los acuerdos, bi o plurilaterales, que se encuentran vigentes entre los países miembros de cada uno de ellos o con las naciones que no forman parte de ninguno de esos esquemas.

Sería fácil pensar en la posibilidad de establecer un programa de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR al cual podrían adherirse Chile, Guyana y Surinam. Otra simplificación del problema sería la de postular de hecho, la absorción directa de los dos procesos subregionales por parte de UNASUR promoviendo, simultáneamente, la incorporación de los otros tres países de la región. Las dos vías, confluentes en su objetivo, enfrentarían un cúmulo de resistencias de distinta naturaleza que harían inviable su instrumentación.

La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) es muda testigo de los infructuosos esfuerzos que se han emprendido para establecer un plan para la convergencia de los acuerdos vigentes en su ámbito. El único avance que ha podido verificarse con esa orientación ha sido la suscripción en octubre de 2004 –luego de una década de negociaciones- de los acuerdos entre los países andinos y los del MERCOSUR sentándose, entonces, las bases de un Espacio de Libre Comercio que, hasta la fecha, no reviste avances hacia su multilateralización.

Plantearse una absorción pura y simple de los esquemas subregionales, al igual que el plan de convergencia, entraría en colisión directa con los equilibrios alcanzados entre los países para avanzar hacia su integración, aunque ella sea de carácter exclusivamente comercial. Los precarios equilibrios que abren la puerta para la suscripción de acuerdos se alterarían de tal manera, que hasta podrían, no solo entorpecer, sino provocar una parálisis, con postergación indefinida, de la negociación requerida para la constitución de UNASUR.

Frente a este dilema surgen, entre otros, tres temas adicionales que deberán ser abordados en esa negociación. El primero, de índole operativa, y está relacionado con la necesaria notificación que deberá hacerse de UNASUR a la Organización Mundial de Comercio (OMC), para acceder a la excepción de la cláusula de la nación mas favorecida prevista en los Artículos XXIV y XXV del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio de 1948 (GATT48). La CAN, por solución de continuidad, está amparada por esos artículos; en tanto que el programa de liberación comercial del MERCOSUR, por haber sido notificado como acuerdo de ALADI, está amparado por la Cláusula de Habilitación creada en la Ronda Tokio del GATT.

El segundo, de trascendencia eminentemente política, está vinculado con el grado de supranacionalidad que se le concederán a las decisiones que se adopten en el ámbito de la Unión Suramericana y, en consecuencia, el carácter con que se dotarán a las instancias organizativas que se crearán en su entorno. Las decisiones adoptadas por los órganos interestatales de la CAN, automáticamente, constituyen obligaciones para sus países miembros debido a la supranacionalidad que la caracteriza. Por su lado, los compromisos derivados del MERCOSUR, al emanar de instituciones intergubernamentales, exigen sanción parlamentaria como requisito previo para su incorporación al ordenamiento jurídico interno de sus Estados-Parte y alcanzar, así, su plena vigencia.

El tercero de los temas está vinculado con los compromisos adquiridos o que adquirirán los países, individual o colectivamente, como fruto de las negociaciones que emprendieron o están emprendiendo con terceros países desarrollados o agrupaciones de éstos. En el caso de UNASUR habría que tener en cuenta no solo aquellos de naturaleza comercial, sino los que estarían directamente relacionados con las acciones de cooperación que se emprenderían en su ámbito que, eventualmente, podrían verse restringidas como consecuencia de los acuerdos alcanzados con los Estados Unidos de Norteamérica, con la Unión Europea o con cualquier otro país de extrazona.