Unión Sudamericana de Naciones: desafíos y oportunidades

Por Uziel Nogueira, Economista BID-INTAL *
Junio 2008

Los Jefes de Estado y de Gobierno de los 12 países sudamericanos -Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela- firmaron el 23 de mayo en Brasilia, el tratado constitutivo de la Unión Sudamericana de Naciones (UNASUR). El tratado es el resultado de un trabajo diplomático que llevaron adelante conjuntamente los países signatarios a partir de las Declaraciones de Cusco (8 de diciembre de 2004), Brasilia (30 de setiembre de 2005) y Cochabamba (9 de diciembre de 2006).

Si bien esta serie de eventos constituyen los antecedentes inmediatos de la nueva entidad regional, la misma tiene su origen en la Reunión de Presidentes de América del Sur que tuvo lugar durante el año 2000 también en Brasilia. La UNASUR tiene como objetivo construir un espacio de integración y unión en el ámbito cultural, social, económico y político, priorizando el diálogo político y la articulación de políticas sociales, educativas, energéticas, infraestructurales, financieras y medioambientales. Un detalle muy importante para destacar es la participación por primera vez en un esquema de integración sudamericano, de Guyana y Surinam, ex colonias de Gran Bretaña y Holanda, respectivamente.

La aparición del nuevo esquema de integración trae consigo desafíos y oportunidades. El primer desafío está relacionado con su coexistencia con dos esquemas de integración ya establecidos -la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR)- que tienen normas y procedimientos propios, tanto en materia jurídica como económica y comercial. Armonizar los procedimientos de la nueva organización con las pre-existentes tomará un considerable tiempo y esfuerzo.

La CAN es una unión aduanera que fue concebida en la década de 1960, cuando la integración europea era el modelo a ser imitado. A su vez, el MERCOSUR -también un proyecto de unión aduanera- surge en la década de 1990, cuando el modelo norteamericano de integración vía tratados de comercio preferencial se constituyó en el paradigma del NAFTA e influenció la nueva generación de acuerdos comerciales a nivel hemisférico. La UNASUR podrá absorber gradualmente en su desarrollo institucional las estructuras existentes de los dos esquemas de integración (incluyendo también las burocracias). No obstante, debe mencionarse que el sistema intergubernamental fue preservado en el diseño institucional de la UNASUR, en detrimento de la supranacionalidad que ha prevalecido históricamente en la experiencia europea.

El segundo desafío es de orden financiero, recursos humanos y prioridades. La UNASUR estará compitiendo con la CAN y el MERCOSUR por escasos recursos financieros y gerenciales. Incluso los países más prósperos de la región -como Argentina, Brasil, Chile y Venezuela- sufren restricciones de orden financiero y la falta de funcionarios especializados en temas de integración para cumplir con la misión de la nueva integración. A su vez, la restricción financiera y de recursos humanos calificados determina que cada país tenga que revisar sus prioridades en relación a la nueva organización. De esta manera, es muy probable que con excepción de Brasil -principal impulsor de la UNASUR-, los demás socios del MERCOSUR tengan como prioridad la solución de los problemas del bloque en detrimento de la nueva organización. Algo similar podría también ocurrir en el ámbito de la CAN.

Por el lado de las oportunidades, la nueva organización generó un bien público que beneficia a los doce países miembros a partir de la propuesta brasileña de creación del Consejo Sudamericano de Defensa. El objetivo del Consejo -aceptado por la mayoría de los países- es generar un espacio de debate en el área de seguridad y defensa, evitando situaciones que potencialmente puedan generar conflictos como la ocurrida recientemente entre Colombia, Ecuador y Venezuela. En tal sentido, cabe señalar que la ausencia de conflictos bélicos ha sido una de las ventajas comparativas intangibles más fuertes de América del Sur para atraer Inversiones Extranjeras Directas (IED) y promover la integración económica.

Los beneficios que se podrían obtener en los próximos años son considerables. En primer lugar, se establece un mecanismo interesante para apoyar el proceso de unión de los países sudamericanos, sustentado por una infraestructura regional y la integración económico-comercial. En este sentido, se debe mencionar que el trabajo realizado por el BID a través de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional (IIRSA) ocupa un rol central tanto en el fortalecimiento de la integración sudamericana como en la construcción de economías más prósperas que fortalezcan el proceso democrático y el combate efectivo a la pobreza y la desigualdad social.

El tratado recientemente firmado busca recuperar el ideal europeo de integración solidaria, eliminando progresivamente las asimetrías económicas existentes entre los doce países, de manera que las economías más pequeñas y más pobres puedan ser relativamente más beneficiadas. La experiencia de la reciente creación del Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) ofrece un modelo que podría ser aprovechado.

En segundo lugar, genera una nueva entidad geopolítica en una parte del mundo en la que existen vastas reservas de recursos naturales, tales como minerales, agua, tierras cultivables y energía. Esta dotación de recursos naturales -apoyada por una infraestructura de primer nivel y explotada por recursos humanos bien entrenados- puede tornarse en una de las más importantes áreas económicas en un mundo globalizado que consume grandes cantidades de alimentos, materia prima y energía. El caso del petróleo es bastante ilustrativo. Si fuesen comprobadas las reservas brasileñas “off shore” -que podrían superar los 50.000 millones de barriles- las reservas combinadas de Brasil y Venezuela serán superiores a las de Arabia Saudita, estimadas en 250.000 millones de barriles. A su vez, grandes reservas y producción de petróleo, gas natural, hidroelectricidad y biocombustible, permitirán una sólida integración energética regional con beneficios para los doce países, principalmente a los importadores de energía como Chile, Paraguay, Uruguay, Surinam y Guyana.

En conclusión, la UNASUR puede tornarse en un importante instrumento que viabilice el proceso de integración económica y la unión entre los doce países de la región. La integración regional -acompañada por políticas socioeconómicas sustentables en cada país- podrá traer prosperidad para todos, especialmente para los países más pobres. Por otro lado, el principal desafío será construir una organización regional eficiente, en una región en la cual predominan las instituciones nacionales frágiles.