En diciembre de 2004 se realizó la
tercera Cumbre Presidencial Sudamericana
y se aprobó la Declaración del Cusco en
la que solemnemente los Presidentes
decidieron conformar la Comunidad
Sudamericana de Naciones (CSN). Para
ello se inspiraron en una historia
compartida; rescataron valores comunes
tales como la democracia, la
solidaridad, los derechos humanos, la
libertad, la justicia; apelaron a los
principios que deben sustentar las
relaciones internacionales;
identificaron intereses convergentes
para fortalecer su capacidad de
inserción internacional; definieron una
visión común del desarrollo a partir de
una estrategia para el crecimiento
sostenido con una distribución del
ingreso más justa y equitativa, con
cohesión e inclusión social,
preservación del medio ambiente y
desarrollo sostenible.
A partir de dicho capítulo principista,
los mandatarios plantearon cómo
construir esa Comunidad y establecieron
como sus pilares los siguientes: la
concertación política; la profundización
de la convergencia entre la CAN , el
MERCOSUR y Chile; la integración física,
energética y de comunicaciones; la
armonización de políticas para el
desarrollo rural y agroalimentario; y la
transferencia tecnológica. Los tres
primeros tienen ya sus instrumentos
(Mecanismo de Diálogo y Concertación
Política; Acuerdos de Libre Comercio
-ambos CAN-MERCOSUR; y la Iniciativa de
Integración Regional Sudamericana -IIRSA);
los otros dos están a nivel de
enunciados.
Haciendo un poco de historia
El lanzamiento del proyecto integrador
sudamericano tiene su antecedente más
próximo en la I Cumbre Sudamericana
realizada en Brasil y convocada por el
Presidente de ese país Fernando Henrique
Cardoso en el año 2000. Aquella reunión
no fue otra cosa que un cónclave más que
se inscribía dentro de un panorama
hemisférico que parecía configurarse
como dos espacios: de un lado
Norteamérica (relacionándose a través
del TLCAN con la Iniciativa del Caribe y
los acuerdos de acceso comercial para
Centro América); de otro lado
Sudamérica, con una relación menos
estrecha e institucionalizada con los
Estados Unidos. En esa perspectiva se
ubican también las negociaciones del
Tratado de Libre Comercio de las
Américas, en donde los intereses de
Brasil -en mayor medida- y Argentina,
fueron los más confrontados a los de
Estados Unidos. De alguna manera este
proyecto respondía a la necesidad de
Brasil de adquirir una mayor capacidad
negociadora y servía al resto de países
para lograr avanzar en la negociación
del ALCA, sin tener que pagar una cuenta
muy onerosa.
Yo diría aún más: que con la iniciativa
de Cardoso, Brasil se lanzaba con
prudencia a ejercer el liderazgo de la
región que desde los años 70 le
reclamaban o le asignaban países del
primer mundo. Cómo no recordar la famosa
frase de Kissinger: “ Donde se incline
el Brasil se inclinará América Latina”.
Con el Presidente Lula dicha política se
ha manifestado con mayor claridad,
llegando incluso a asumir los costos
inevitables que un liderazgo comporta.
Prueba de ello fue que las negociaciones
comerciales CAN-MERCOSUR -que se
iniciaron en 1995- estuvieron
entrampadas hasta los años 2003 -cuando
se destrabaron con Perú- y 2004 -con el
resto de los países andinos.
Precisamente, aquel año, en la Cumbre
del MERCOSUR, Brasil planteó y logró que
se aprobase el establecimiento de un
Fondo de Cohesión Social del orden de
los 100 millones de dólares anuales
durante diez años, al cual aportaría el
85% de los recursos. Sin embargo, el 60%
de tales fondos se invertirían en
Paraguay y Uruguay, mientras que el 20%
restante, en Brasil y Argentina, quienes
sólo podrían destinarlos al desarrollo
de zonas fronterizas.
Con dos Cumbres Sudamericanas
realizadas; con Brasil más definido en
su política exterior -desde que el
presidente Lula señaló a Sudamérica como
prioridad-; habiéndose acordado la
puesta en marcha de la IIRSA , y
culminado los acuerdos de libre comercio
con los andinos; parecía natural hacer
un salto cualitativo hacia la
conformación de la Comunidad
Sudamericana de Naciones, de la cual se
ufanan Brasil y Perú).
Sin embargo, en la Declaración de Cusco
existe un desbalance entre los
principios y fundamentos que se
proclaman y las propuestas de acción a
seguir. Éstas son tímidas, cautas y muy
precisas en subrayar su gradualidad así
como en acotar ámbitos institucionales.
Se explicita, por ejemplo, que la CSN
tendrá como base la institucionalidad
existente, evitará duplicaciones y
superposición de esfuerzos, y no
implicará nuevos gastos. De este modo,
se la define como un proyecto a
construir que, por tanto, se alimentará
de los pasos que vaya dando.
No se debe creer que lo anterior implica
que estamos frente a una de las tantas
iniciativas que van a llevar a nuestros
Presidentes y Cancilleres en un carrusel
de reuniones, donde firmarán documentos
pletóricos de lugares comunes, en los
que, por reiterativos, nadie cree. Creo
más bien que se trata de un proceso de
acumulación que, de mantenerse con una
firme y constante voluntad política,
llegará a convertirse en una interesante
realidad en la escena internacional.
Cierto es que no todos comparten la
misma convicción. Todavía tanto al
interior del MERCOSUR como de la
Comunidad Andina (ambos sustentan a la
CSN ), existen muchos temas pendientes
de resolución. Tampoco es ajeno al
proyecto rivalidades, recelos, incluso
prioridades de política exterior que
puedan parecer contrapuestas. Quizás
haya mucho de sabiduría en aquella
prudencia inicial y, ciertamente,
también esperanza de poder alcanzar, en
el camino empezado a recorrer, una
dinámica que supere estos obstáculos y
limitaciones.
La novedad de la CSN
Es inevitable preguntarse en qué
consiste la novedad de la Comunidad
Sudamericana ; qué la diferencia de
otros esquemas; por qué creer que tendrá
un éxito que no tuvo la vieja Asociación
Latinoamericana de Libre
Comercio ( ALALC) ni la Asociación
Latinoamericana de Integración (ALADI),
o el Sistema Económico Latinoamericano (SELA).
También es válido preguntarse por su
relación funcional con el Grupo de Río,
hasta no hace mucho el mecanismo
emblemático de América Latina.
Tratando de no extenderme demasiado creo
que puedo empezar afirmando que hay algo
común en todos ellos: son producto de su
tiempo. Respondieron unos más que otros
a la coyuntura internacional:
- El SELA nació al calor de la gran
confrontación Norte-Sur, percutida por
la crisis del petróleo de los años 70.
Una región con países que ejercían
evidente liderazgo internacional en esos
años (Argentina -hasta la llegada de los
militares-, Brasil, Cuba -más inserta en
el Tercer Mundo que en América Latina-,
Chile -sólo hasta la caída de Allende-,
Panamá, Perú y Venezuela) concebía un
organismo sin excluidos (por primera vez
el presidente cubano Fidel Castro
participaba en uno regional) que buscaba
conciliar posiciones y afirmar su
presencia en el debate económico
internacional. La crisis de la deuda de
los 80 y el Consenso de Washington de
los 90 se encargaron de sustraerle
sustancia y razón al SELA. Así, el ALCA,
que fue la gran negociación económica
que se inició en la última mitad de la
década pasada, no tenía las
características de oposición de las
anteriores negociaciones con las que el
SELA estaba identificada, por tanto
nadie buscó a esta organización que
había sido tan propia y aparecía ahora
tan ajena.
- El caso ALALC-ALADI es distinto. La
ALALC nació como un acuerdo de libre
comercio que unía países de gran
diversidad económica y sin mecanismo
alguno para corregir asimetrías. Por lo
demás, la cláusula de la nación más
favorecida, lejos de facilitar las
negociaciones, las restringía. Una
preferencia comercial que resultaba
conveniente si era otorgada a un
producto de un país pequeño, resultaba
inconveniente e incluso dañina si era
extendida a un país grande. La ALADI
pretendió corregir esta deficiencia y
estableció los Acuerdos de Alcance
Parcial y de Complementación Económica,
que sólo obligaba a las partes que lo
habían negociado y suscrito, no a los
otros miembros. Tampoco tuvo éxito. Al
respecto puedo afirmar que en ambos
casos el fracaso tiene mucho que ver con
lo disímiles que éramos, la poca masa
crítica que teníamos y los insuficientes
instrumentos para liberar y promover un
comercio con beneficios para todos y que
no agravasen la situación de los
perdedores constantes.
Es justo reconocer que el hecho que la
ALADI empezase a funcionar en medio de
la crisis de la deuda y de los déficit
de Balanza de Pagos -que motivaron la
restricción del comercio de nuestros
países,- fue perjudicial para su
consolidación.
Me atrevo a pensar que, con sus
limitaciones, las experiencias de la CAN
y el MERCOSUR, cada uno por su lado,
demuestran que se debe empezar a
construir a partir de espacios reducidos
y con un número moderado de socios. Una
vez consolidado cada esquema, recién se
puede dar paso a proyectos de mayor
envergadura y no iniciarlos con éstos.
- El Grupo de Río fue una feliz
iniciativa que surgió a partir de la
experiencia de una acción diplomática de
ocho países de la región en torno a los
conflictos en Nicaragua y El Salvador de
mediados de los ochenta. Su antecedente
fue el Consejo de Cancilleres del Grupo
Andino creado por iniciativa del
Canciller peruano Carlos García Bedoya
en 1979 y que tuvo éxito en proponer un
curso de acción latinoamericana
alternativo a la crisis nicaragüense por
la insurrección del Frente Sandinista
contra la dictadura de Somoza. Si bien
el Grupo se irguió, y se mantiene hasta
la fecha como un interlocutor en la
escena internacional, también es verdad
que al ir ampliando su membresía, ha
perdido fuerza (digamos que sus comunes
denominadores empiezan a ser mínimos y
no máximos). Si bien es hoy más
representativo que originalmente, sus
proyección es más débil. Es muy probable
que su presencia internacional se vea
erosionada con la construcción de la
Comunidad Sudamericana de Naciones.
El valor agregado y la agenda futura
¿Qué nos ofrece como valor agregado la
Comunidad Sudamericana ? ¿Qué fortalezas
tiene que nos permita vislumbrar su
concreción?
Yo diría que no parte de cero. Más aún,
diría que si bien se puede juzgar un
tanto precipitado su lanzamiento, dar
ese paso mayúsculo estaba en la
naturaleza del rico tramado de
relaciones que se ha venido gestando en
la región. Era inevitable y para bien de
todos.
Pero como señalé anteriormente, recién
se ha iniciado la construcción y hay una
inmensa tarea por delante. Si la CAN y
el MERCOSUR han logrado un acuerdo de
libre comercio, éste es de los llamados
de primera generación: básicamente
bienes y algunos servicios. Hoy, como se
puede apreciar en los tratados firmados
por Chile y Centro América con los
Estados Unidos, los acuerdos de libre
comercio comprometen todos los
servicios, la propiedad intelectual, las
compras del Estado, así como las
disciplinas pertinentes. En este mismo
dominio, debe recordarse que Chile no
tiene acuerdo de libre comercio con
todos los andinos y, por cierto, los que
tiene son de primera generación.
En segundo lugar, actualmente no hay
perspectiva de desarrollar un marco
institucional, el que es fundamental si
se quiere tener un proyecto de
integración profundo. La CAN tiene una
fortaleza institucional de la que carece
el MERCOSUR, por tanto corresponde a
éste último establecer una
institucionalidad que sea garantía para
todos los socios y que permita superar
las recurrentes crisis que se originan
por incumplimientos o violaciones de
acuerdos y que se resuelven por la vía
política y no por mecanismos legales o
jurisdiccionales. Una comunidad en donde
todos gocen de seguridad jurídica es un
requisito sine qua non .
