RESOLUCION 826
Solicitud de aplicación de medidas correctivas por parte de la República de
Colombia a las importaciones de azúcar clasificadas en las subpartidas
arancelarias NANDINA 1701.11.90, 1701.91.00 y 1701.99.00, originarias de los
Países Miembros, bajo lo dispuesto en el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena
LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA,
VISTOS: Los artículos 39 y 97 del Acuerdo de Cartagena; el
Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General de la
Comunidad Andina contenido en la Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores; y,
CONSIDERANDO: Que el 2 de febrero de 2004, la Secretaría General
recibió la comunicación SPC-013 del Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo de la República de Colombia, mediante la cual informó la aplicación de
una medida de salvaguardia a las importaciones de azúcar originarias de los
Países Miembros de la Comunidad Andina, clasificadas en las subpartidas
arancelarias NANDINA 1701.11.90.00, 1701.91.00.00 y 1701.99.00.00, contenida en
el Decreto 3460 del 2 de diciembre de 2003, publicado en el Diario Oficial nº
45390 del 3 de diciembre, consistente en un contingente de 35.000 toneladas de
azúcar en términos de azúcar crudo, equivalentes a 32.857 toneladas de azúcar
blanco. El referido Decreto rige durante un año contado a partir de su
publicación;
Que el Gobierno de Colombia adjuntó a su comunicación copias del
Decreto 3460, y del Informe Técnico sobre la “Evaluación de la solicitud
presentada por Asocaña con el objeto de definir la imposición de una medida de
salvaguardia a las importaciones de Azúcar”;
Argumentos del Gobierno de Colombia
Que en el informe el Gobierno de Colombia evalúa las
importaciones y el desempeño del sector productivo nacional de azúcar entre el
primer semestre de 2000 y el primer semestre de 2003;
Que según el Gobierno de Colombia los productos investigados
corresponden a las subpartidas arancelarias: i) 1701.11.90.00: Los demás
azúcares de caña en bruto sin adición de aromatizante ni colorante; ii)
1701.99.00.00: Los demás azúcares de caña o remolacha y sacarosa químicamente
pura, en estado sólido, sin adición de aromatizantes o colorantes y iii)
1701.91.00.00: Los demás azúcares de caña o remolacha y sacarosa químicamente pura,
en estado sólido, con adición de aromatizantes o colorantes. Corresponde a los
tipos de azúcar anteriores con adición de aromas o color;
Que el Gobierno de Colombia indicó que, la Asociación de
Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia, ASOCAÑA, presentó la solicitud de
aplicación de una medida de salvaguardia en representación de los Ingenios
Manuelita S.A., Incauca S.A., Central Castilla S.A., Ingenio Riopaila S.A.,
Ingenio Risaralda S.A., Mayaguez S.A., Ingenio San Carlos S.A., Ingenio
Providencia S.A., Ingenio María Luisa S.A., Central Tumaco, Ingenio La Cabaña
S.A., Ingenio Pichichi S.A. Según el Gobierno de Colombia, los 12 ingenios
representan el 96,9% de la producción colombiana de azúcar;
Que, respecto al mercado colombiano, el Gobierno de Colombia
señaló que “…la oferta interna de azúcar proviene de 1.500 productores de caña
de azúcar y 14 ingenios azucareros. Complementa esta oferta las importaciones
originarias de la Comunidad Andina, Brasil, México y Honduras”. En cuanto al
consumo, “…la demanda del producto la conforman principalmente los hogares y,
en segundo lugar, los procesadores de los bienes alimenticios cuyo insumo
básico es el azúcar y se ubican en la categoría genérica de confitería
(fabricantes de chicles, bombones y caramelos entre otros)”;
Que según el Gobierno de Colombia, “la producción nacional no sólo
es suficiente para abastecer la demanda interna, ya que parte de ella se
destina al mercado internacional”;
Que según el Gobierno de Colombia, las importaciones totales de
azúcar registraron un incremento continuo entre el primer semestre de 2000 y el
mismo periodo de 2003. Dicho gobierno observó “una recomposición de la oferta
de azúcar”. Sostuvo que en los dos semestres de 2000 los países no miembros de
la Comunidad Andina representaban más de 90 por ciento del total importado. Sin
embargo, en los años 2001, 2002 y el primer semestre de 2003, se distribuye
entre el producto originario de la Comunidad Andina y el de los demás países;
Que en cuanto a las importaciones que provienen de la Comunidad
Andina, el Gobierno de Colombia observó que “…en 2001 Ecuador era el principal
proveedor de la subregión, con 58% del total, mientras que en 2002 Bolivia y
Ecuador obtienen participaciones individuales cercanas a 20%”. Añadió que en el
primer semestre de 2003, Bolivia alcanzó a representar 47,7 por ciento,
superior a la participación de Ecuador que fue de 16,1 por ciento;
Que respecto a los precios internacionales, el Gobierno de
Colombia señaló que el mercado mundial se divide entre el mercado de azúcar
crudo y el de azúcar blanco, la formación del precio internacional se
desarrolla en los mercados de Nueva York y Londres;
Que según el Gobierno de Colombia “…a partir de junio de 2000,
los precios internacionales tanto del azúcar crudo como del azúcar blanco,
mostraron recuperación frente a la caída generalizada que venía registrándose
desde 1996”;
Que el Gobierno de Colombia agregó que, “…entre mayo de 2001 y el
mismo periodo de 2002, los precios muestran nuevamente una tendencia
decreciente que según Asocaña obedece a un aumento de la oferta mundial de
azúcar, resultado de la mayor producción de Brasil, que aumentó en más de un
millón de toneladas, lo cual presionó el precio internacional a la baja”;
Que “entre el segundo semestre de 2002 y el primero de 2003 los
precios del azúcar crudo en Nueva York y el de blanco en Londres, muestran una
leve recuperación. Entre las explicaciones se encuentra la orientación de
azúcar para la producción de alcohol carburante en Brasil”;
Que el Gobierno de Colombia también señaló que, “,..entre marzo y
junio de 2003, el precio internacional desciende nuevamente y se ubica en
niveles cercanos a los observados en septiembre de 2002”;
Que respecto a los precios de las importaciones, en términos FOB,
el gobierno colombiano señaló que la tendencia creciente se registró hasta el
segundo semestre de 2001 y luego se interrumpe a partir del periodo enero -
junio de 2002, cuando los precios FOB comienzan a caer hasta llegar a un nivel
bajo de US$ 227,7 / tonelada en el primer semestre de 2003;
Que según señaló el Gobierno de Colombia durante el periodo
investigado las importaciones originarias de los países no miembros de la CAN
registraron los precios FOB más bajos del mercado. El azúcar ecuatoriano se
mantuvo como el más costoso dentro de la oferta externa, excepto en 2002 cuando
lo supera Bolivia;
Que “el producto originario de Bolivia registra altos precios y,
en el primer semestre de 2003, se coloca 64,4% por encima del de los demás países”;
Que el Gobierno de Colombia destacó que “no es evidente la
existencia de una triangulación de azúcar brasilera por Bolivia, ni tampoco
que se realicen todos los registros de importación”;
Que en relación al desempeño del sector de la producción nacional
de azúcar, el Gobierno de Colombia señaló que “el volumen de la producción
anual en toneladas creció en el periodo analizado, inclusive en el año 2002, al
aumentar 13% respecto al año anterior, además de contrarrestar la reducción
observada en 2001, incrementó su volumen”;
Que en cuanto a las ventas, el gobierno colombiano señaló que “en
el primer semestre de 2003, frente al mismo periodo de 2002, las ventas
nacionales descendieron 6,15%, ubicándose en uno de los niveles más bajos
observados durante el periodo analizado, contrarrestando así la recuperación
registrada a partir del segundo semestre de 2001”;
Que el nivel de inventario final, según el gobierno colombiano,
habría presentado una desacumulación equivalente al 41,5 por ciento entre el primer
semestre de 2000 y el primero de 2001. Dicho incremento se habría sostenido
hasta llegar al nivel más alto en el primer semestre de 2003 cuando alcanzó las
93.066 toneladas, 106 por ciento superior al registrado en el 2002;
Que según el Gobierno de Colombia, “…el uso de la capacidad
instalada guarda relación con el comportamiento del volumen de producción y su
coeficiente permaneció alrededor de 90 por ciento durante los semestres
analizados, con excepción del primer semestre de 2001” cuando habría alcanzado
el 82 por ciento. Añadió que “en el primer semestre de 2003, este coeficiente
llegó a 92%”;
Que en lo que se refiere a la productividad, según el informe
presentado por el Gobierno de Colombia, las toneladas de azúcar producidas por
trabajador se habrían incrementado entre el 2000 y primer semestre de 2003. En
el primer semestre de 2003 el rendimiento fue de 98 toneladas por trabajador,
similar al registrado en los semestres anteriores. Según el Gobierno de
Colombia, “La productividad muestra crecimiento sostenido desde el primer
semestre de 2001 hasta el segundo de 2002, a pesar del comportamiento cíclico
del volumen de producción, y principalmente por el continuo descenso en el
empleo directo”;
Que respecto al empleo directo, el Gobierno de Colombia señaló
que habría descendido desde el primer semestre de 2000 hasta el primer semestre
de 2003, al pasar de 15.747 trabajadores a 12.451. El Gobierno de Colombia
precisó que, la reducción en la cantidad de trabajadores es consistente con la
tendencia registrada en la productividad, “… al comparar este comportamiento
con el de las ventas nacionales, las exportaciones y la producción, se observa
que la rama está produciendo más toneladas de azúcar con menos personal durante
el periodo estudiado”;
Que respecto al precio real implícito, el Gobierno de Colombia
señaló que entre el primer semestre de 2002 y el mismo periodo de 2003, el
precio interno presentó una tendencia decreciente que coincidiría con el
incremento de las importaciones originarias de Bolivia, particularmente en el
periodo enero - junio de 2003, cuando el precio cae 7,1 por ciento;
Que el Gobierno de Colombia señaló adicionalmente que “…al cierre
del mes de septiembre de 2003, quizá como consecuencia del posible incremento
de las importaciones originarias de Bolivia, el precio interno real continuó
descendiendo hasta situarse en $ 34.569/qq, cifra inferior en un 3,4% al
promedio mensual del periodo enero 1991 - septiembre 2003, que fue de $ 35.785/qq.
De continuar esta tendencia el precio interno real se seguirá deprimiendo,
colocando en una situación muy difícil al sector azucarero colombiano”;
Que finalmente, el Gobierno de Colombia señaló que “…es
importante tener en cuenta que las importaciones bolivianas están exentas de
arancel para su ingreso a Colombia, razón por la cual los exportadores
bolivianos cuentan con un amplio margen para decidir su precio de venta a
Colombia (diferencial entre el precio internacional y el precio de paridad de
importación). En este sentido, una estrategia de penetración al mercado
colombiano puede consistir en reducir su precio de exportación a un nivel muy
cercano al precio internacional del azúcar (Promedio primer semestre de 2003
US$ 217 / ton)”;
Que en cuanto a la participación de las ventas de la producción
nacional sobre el consumo nacional aparente, el Gobierno de Colombia señaló que
habría perdido una representatividad cercana a los 10 puntos porcentuales
durante el periodo de análisis, habría pasado de 99,2 por ciento en el primer
semestre de 2000 a 90,6 por ciento en el primer semestre de 2003;
Que respecto a la relación de las importaciones investigadas
sobre el volumen de la producción, según el Gobierno de Colombia las
importaciones de la Comunidad Andina se habrían incrementado desde el primer
semestre de 2000 cuando representaban 0 por ciento (0%), hasta representar el 3
por ciento en el primer semestre de 2003;
Que el Gobierno de Colombia señaló que encontraron perturbación
en el volumen de ventas nacionales, el inventario final de producto terminado,
el precio real, la participación de las ventas sobre el consumo nacional
aparente y la participación de las importaciones investigadas con respecto al
volumen de producción. A su vez sostuvo que “no se evidenció perturbación en el
comportamiento del margen de utilidad bruta, volumen de producción,
productividad, uso de la capacidad instalada, empleo directo”;
Que según indicó el Gobierno de Colombia, al comparar el precio
del producto importado de Bolivia frente al de la rama de la producción
nacional en el mismo nivel de comercialización, se observaría que el precio
boliviano internado resultaría inferior al precio nacional en US$ 13/ ton
durante el segundo semestre de 2002 y en US$ 11/ ton en el primer semestre de
2003;
Que el Gobierno de Colombia señaló que el consumo nacional
aparente habría presentado una tendencia creciente. En el año 2001, el consumo
nacional aparente habría crecido 0,8 por ciento, respecto al año anterior,
mientras que en el año 2002 habría una expansión del mercado de 4,4 por ciento,
superior al crecimiento del PIB real (1,7 por ciento);
Que explicó el Gobierno de Colombia que al analizar el primer
semestre de 2003, frente al mismo periodo en el año 2002, las ventas nacionales
perdieron participación de 4,3 puntos porcentuales , mientras que la
representatividad de las importaciones andinas se habría incrementado en
idéntica proporción; dicho incremento habría sido ocasionado por las
importaciones de azúcar boliviano, toda vez que entre el segundo semestre de
2001 (cuando Bolivia ingresa al mercado) y el primer semestre de 2003, las
importaciones de dicho país se incrementaron en 1.221 por ciento, porcentaje
que habría sido superior frente al incremento de las importaciones totales, que
en dicho periodo habrían ascendido a 62,9 por ciento. Por lo que el Gobierno de
Colombia sostuvo que, “En consecuencia puede afirmarse que el azúcar boliviano
ocasionó un desplazamiento importante de las ventas domésticas y por lo tanto
se demuestra la relación de causalidad entre el deterioro observado en la rama
de producción nacional y las importaciones originarias de Bolivia”;
Que en el informe presentado por el Gobierno de Colombia se
indica que:
“El análisis permite
observar que durante los periodos expansivos el productor nacional se benefició
más que las importaciones del crecimiento del mercado, pues en esos semestres
el incremento de las ventas locales fue superior (segundos semestres de 2000 y
2001) o por lo menos igual (segundo semestre de 2002) al aumento de las importaciones
andinas.
Para los semestres en
los que se registra contracción del mercado, se resalta que en el primero del
2002 las ventas locales y las importaciones andinas se vieron afectadas por la
disminución de la demanda. En el primer semestre de 2003 las ventas destinadas
al mercado nacional cayeron proporcionalmente a la contracción del mercado”;
Que para evaluar el impacto de las importaciones de Bolivia en la
rama de la producción nacional, el Gobierno de Colombia realizó un ejercicio de
simulación en el cual se presentó una estimación del desempeño que hubiera
mostrado el sector de azúcar “…si las condiciones de mercado no hubieran sido
distorsionadas por el incremento de las importaciones de azúcar boliviano”.
Según estas simulaciones, el Gobierno de Colombia observó que “…si las
importaciones bolivianas no hubieran crecido entre el primer semestre de 2002 y
el primer semestre de 2003, y esta demanda hubiera sido atendida por la
producción interna, las importaciones totales se hubieran incrementado
únicamente en 8,2% y no en 78,9%, las ventas internas hubieran caído solo en 2,3%
en lugar de 6,2% y los inventarios no hubieran crecido en 46,2% sino apenas en
9,3%”. Así, señalan respecto al comportamiento de las variables financieras,
que las importaciones de Bolivia causaron una disminución de los ingresos de
los ingenios en porcentajes equivalentes al 14 por ciento y al 22 por ciento de
las utilidades operacionales, correspondientes al año 2000 y al primer semestre
de 2003, respectivamente;
Que el Gobierno de Colombia señaló que “las importaciones
bolivianas han aumentado sustancialmente, tanto en términos absolutos como
relativos, lo cual ha permitido que el producto boliviano incremente su
presencia en el mercado colombiano de azúcar. Adicionalmente, se evidencia
perturbación en ventas, inventarios, precio interno, participación de las
ventas nacionales en el consumo nacional aparente y participación de las
importaciones de Bolivia respecto a la producción, indicadores esenciales para
la definición de este fenómeno”;
Que “como consecuencia del incremento de las importaciones
originarias de Bolivia, en el primer semestre de 2003, frente al mismo periodo
de 2002, las ventas nacionales perdieron 4,3 puntos porcentuales de
participación, al tiempo que la representatividad de las importaciones andinas
se incrementó en idéntica proporción, lo cual evidencia la relación de
causalidad existente entre las importaciones y el desplazamiento de las ventas,
la acumulación de los inventarios y la depresión del precio interno”;
Que según el Gobierno de Colombia “este nexo causal también se
evidencia por los resultados de los ejercicios de simulación y proyección, del
impacto de las importaciones bolivianas sobre las variables reales y
financieras de los ingenios”;
Que el Gobierno de Colombia argumentó que “se cumplen todos los
supuestos requeridos para imponer una medida de salvaguardia, al amparo de
artículo 109 (hoy 97) del Acuerdo de Cartagena, contra las importaciones de las
subpartidas 1701.11.90, 1701.91.00, 1701.99.00”;
Que el factor de conversión para convertir el peso de azúcar
blanco (subpartidas 1701.91.00 y 1701.99.00) en términos de azúcar en crudo
debe ser multiplicado por 1.06522. Para convertir el peso de azúcar crudo
(subpartidas 1701.11.90) en términos de azúcar blanco, debe ser dividido entre
1.06522. La medida planteada tendrá una vigencia de 1 año a partir de su
publicación;
Que el artículo 2 del Decreto 3460 establece que “la importación
de dicho contingente será registrada ante el Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo, previo visto bueno del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,
de acuerdo con la reglamentación que expida para el efecto”;
Que el 6 de febrero de 2004, la Secretaría General de la
Comunidad Andina mediante fax SG/F/2.14.17/157/2004 remitió el informe
presentado por el Gobierno de Colombia a los demás Países Miembros para que
presentaran las observaciones que consideraran pertinentes;
Observaciones del Gobierno del Perú
Que el 20 de febrero de 2004, la Secretaría General recibió la
comunicación 114-2004-MINCETUR/VMCE/DNINCI del Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo del Perú, mediante la cual señalaron que en la subpartida 1701.11.90,
azúcar de caña en bruto sin adición de aromatizante o edulcorante, el Perú
sólo registró exportaciones a Colombia en el año 2000, mientras que en las
demás subpartidas sujetas a la medida provisional no se registraron
exportaciones a Colombia durante todo el periodo de investigación;
Que en ese sentido, dicho gobierno señaló que no se justifica la
medida de salvaguardia a las importaciones de dichos productos provenientes de
Perú, ya que las importaciones provenientes de Perú no serían la causa de la
perturbación causada a la industria colombiana;
Observaciones del Gobierno de Bolivia
Que el 27 de febrero de 2004, la Secretaría General recibió la
comunicación VREI-DGIN-DIS-116-2004, del Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto del Gobierno de Bolivia, mediante la cual dicho gobierno remitió sus
observaciones al informe presentado por el Gobierno de Colombia que sustenta la
aplicación de medidas a las importaciones de azúcar provenientes de los Países
Miembros de la Comunidad Andina;
Que el Gobierno de Bolivia, cuestionó que “¿cómo podría ser
posible que un país como Bolivia pueda afectar a la producción azucarera de un
país como Colombia, cuando éste ocupa en la producción mundial de azúcar el
décimo tercer lugar, y a nivel andino resulta ser el principal productor (51%
de participación) y exportador (84% …), siendo que Bolivia, según el propio
informe, tiene una participación en la producción andina de tan solo 9% y del
5% en exportaciones al mundo?”. También señaló que “…la producción
colombiana de azúcar alcanzó a 2.645.833 T. en la gestión 2003 según los datos
de ASOCAÑA …mientras que la producción boliviana de azúcar en el mismo
año ascendió a 398.348 T”;
Que el Gobierno de Bolivia señaló que las importaciones -en
Colombia- no resultan relevantes para su mercado interno, ya que el mismo
tiene un altísimo nivel de autoabastecimiento;
Que el Gobierno de Bolivia señaló que “no hay lugar a la
injustificada preocupación de Colombia por el crecimiento de las importaciones
de azúcar originarias de Bolivia, las que en el mejor de los casos -cuando se
dice que Bolivia ‘se consolida en el principal proveedor’ a partir del 2002-
aparece en el primer semestre del 2003 con una mínima participación sobre la
producción de azúcar colombiana de apenas un 2,2%, porcentaje que prácticamente
coincide en términos del consumo aparente para el mismo lapso, tomando en
cuenta los datos proporcionados por el mismo informe”;
Que respecto al hecho de que las importaciones provenientes de
Honduras y México hubieran salido del mercado colombiano en el primer semestre
de 2003, y que pudieran haber sido reemplazadas por producción boliviana, el
Gobierno de Bolivia considera que de ser así ello constituiría un elemento
positivo para la integración andina, porque se estaría dando cumplimiento a una
de las finalidades básicas de la integración andina establecida en el propio
Acuerdo de Cartagena en su Capítulo IX referido a “Programas de Desarrollo
Agropecuario”, Artículo 87, literal f), cuando menciona el objetivo de
conseguir “la sustitución subregional de las importaciones”, según el Gobierno
de Bolivia dicho principio debería prevalecer en el espíritu de la integración
al interior de la Comunidad Andina;
Que respecto al volumen de solicitudes de importación frente a
las nacionalizaciones, según el Gobierno de Bolivia “El punto 4.1.1 del informe
menciona que los registros de solicitud de importación en Colombia
correspondientes al primer semestre del 2003 ascendieron a 194.409 T., y que al
cierre del mismo se registraron importaciones efectivas por 27.096 T., llegando
a un coeficiente registro/nacionalización de alrededor del 20%”, con base en lo
anterior, el Gobierno de Bolivia llama la atención “al hecho que la entidad
especializada para la evaluación del posible impacto de las importaciones
bolivianas sobre la producción colombiana señale claramente que: ‘…no se espera
que el volumen de importaciones efectivas alcancen el nivel registrado…’, lo
cual es complementado con lo señalado en el punto 4.1.3 del informe, que dice:
‘… no es evidente que se realicen todos los registros de importación …’. Por lo
tanto, llama la atención que la sustentación de la medida de salvaguardia se
vaya a realizar precisamente sobre una previsión de impacto que a todas luces
podría ser calificada como subjetiva”;
Que en cuanto al precio real implícito, el Gobierno de Bolivia
señaló que las diferencias entre el precio de azúcar importado y el precio del
azúcar nacional resulta insignificante 1,92% en el 2002 y 4% en el 2003. El
Gobierno de Bolivia señaló que esta disminución de precios debería analizarse
tomando en cuenta los volúmenes importados, debido a que con esas diferencias
no se podría desestabilizar el precio en el mercado interno prevaleciente en
una relación de volúmenes de 1 a 150 entre lo importado y lo vendido en el
mercado colombiano. El precio CIF de las importaciones de Bolivia habría sido
de 865,23 y 907,96 pesos –por tonelada- en los años 2002 y 2003,
respectivamente; mientras que los precios de la producción nacional habrían
sido de 1.040 y 1.000 pesos –por tonelada- en los mismos años;
Que el Gobierno de Bolivia indicó que “…antes de pensar en el
efecto perturbador del azúcar boliviano, el origen de la caída de los precios
debe encontrarse en otros factores tanto internos como externos. Entre los
factores externos es posible señalar la caída vertiginosa de los precios del
mercado mundial N° 11 del azúcar iniciado en el año 1998 por la crisis
económica brasilera que de un nivel de precios que permanecía estable en los 12
centavos de dólar por libra, cayó al nivel de 5 centavos, habiendo creado una
inestabilidad en este mercado desde entonces”;
Que el Gobierno de Bolivia señaló que las cotizaciones
internacionales del azúcar presentan los precios promedios prevalecientes de
6,29 centavos por libra y 7 centavos por libra en los años 2002 y 2003,
respectivamente. En el año 2000 el precio promedio habría sido de 8,12 centavos
por libra y en el año 2001 dicho precio habría sido de 9,18 centavos por libra;
Que respecto a los inventarios, el gobierno boliviano destacó que
la producción de azúcar en Colombia en el año 2002, se incrementó respecto al
año 2001 en 281.078 T., sin embargo la caída en los precios internacionales
habrían influido en la disminución de las exportaciones colombianas, creando el
consiguiente incremento de los inventarios. Hace notar el gobierno boliviano
que en el año 2003, la producción colombiana creció hasta un nivel récord de
2.645.833 T;
Que el Gobierno de Bolivia destacó que “el aumento de los
inventarios se produjo por factores propios de la producción, la crisis del mercado
internacional del azúcar y la presión de los excedentes sobre el mercado
interno. En consecuencia, cuando aumentan los inventarios, éstos presionan el
mercado interno si no salen al exterior y provocan una caída de los precios
internos. El propio informe - del gobierno colombiano- da cuenta de esta
situación cuando se manifiesta que ‘… el producto originario de Bolivia
registra altos precios, y en el primer semestre de 2003 se coloca 64,4% por
encima de los demás países’; esto quiere decir no solamente que hay terceros
proveedores que venden azúcar más barato que Bolivia, sino que las
exportaciones bolivianas mal podrían ser inductoras de una caída de precios
como errónea y forzadamente se pretende hacer ver en el informe”;
Que respecto a las ventas, el Gobierno de Bolivia señaló que:
“…el nivel de ventas
de la industria azucarera colombiana se ha mantenido en términos absolutos en
crecimiento normal durante los años 2001, 2002 y 2003. Lo que en realidad ha
bajado es la participación relativa del consumo interno respecto de la
producción total, llegando al 53% en el año 2001; al 47,73% en el 2002, y al
46,12% en el 2003, explicada por el crecimiento de la producción de azúcar a
una mayor tasa que la que experimentó el consumo, lo que de ninguna manera
podría ser un argumento válido como para intentar imponer una salvaguardia
contra Bolivia.
El propio informe -del
Gobierno de Colombia- en su punto 4.1.1 indica que la participación de mercado
de la industria azucarera colombiana descendió de 99,2% en el primer semestre
del año 2000 a 90,6% en el primer semestre de la gestión 2003. El Gobierno de
Bolivia considera que existe una notable posición de dominio de mercado de la
industria local y que el indicado descenso de ninguna manera anula el estado primario.
Una opinión en contrario significaría el hecho que el interés del sector
azucarero colombiano estaría apuntando a reservar para sí el beneficio de
contar con un mercado claramente protegido y sin competencia de terceros. Ya se
ha indicado que la participación de Bolivia en el consumo aparente en el primer
semestre del 2003 alcanzó apenas al 2%, tomando en consideración los propios
datos del informe”;
Que en lo que se refiere a la relación importaciones investigadas
sobre el volumen de la producción, el Gobierno de Bolivia señaló que:
“… la participación de
las importaciones originarias de la Comunidad Andina representaron el 3% sobre
el volumen de producción en el primer semestre de la gestión 2003. El Gobierno de
Bolivia cuestiona que dicho nivel (79 mil toneladas) resulte relevante para la
aplicación de una medida de salvaguardia en contra de sus exportaciones, cuando
éstas durante el primer semestre del 2003 (27.096 toneladas) representan tan
solo el 2% del nivel de producción, …”;
Que el Gobierno de Bolivia señaló que “es importante tener en
cuenta, también, la conclusión a la que arriba el informe en el punto 4.1
cuando expresa claramente que ‘… no se evidenció perturbación en el
comportamiento del margen de utilidad bruta, volumen de producción,
productividad, uso de la capacidad instalada, empleo directo…’, con lo cual
el Gobierno de Bolivia señala enfáticamente que la aplicación de una
salvaguardia amparada en los términos del Art. 97 del Acuerdo de Cartagena no
procede”;
Que sobre las simulaciones realizadas por el Gobierno de
Colombia, el Gobierno de Bolivia señaló que:
“Una presunción de
daño o amenaza de daño no procede en este Artículo -refiriéndose al artículo 97
del Acuerdo de Cartagena- tal como se pretende demostrar en el punto 4.2.3 del
informe. Por tanto, no hay lugar para considerar la aplicabilidad de esta
medida de reserva, en la medida que no están cumplidos tales prerrequisitos.
De ninguna manera
procede la invocación del Art. 97 del Acuerdo de Cartagena por ‘amenaza de
daño’, sino únicamente por daño consumado y comprobado, lo que solamente podría
ocurrir si las importaciones bolivianas hubieran crecido en tal magnitud que
dieran lugar a una perturbación fehaciente, al preservar una importante porción
de la producción colombiana, algo que desde ningún punto de vista ocurre, …”;
Que según el gobierno boliviano, las importaciones provenientes
de Bolivia representaron, respecto a la producción colombiana, el 0,09 por
ciento en el año 2001, el 0,66 por ciento en el año 2002 y el 2,2 por ciento en
el año 2003;
Que el Gobierno de Bolivia rechazó la salvaguardia impuesta por
Colombia a sus exportaciones de azúcar y solicitó a la Secretaría General de
la Comunidad Andina denegar la solicitud del Gobierno de Colombia y a dicho
gobierno levantar las medidas impuestas;
Observaciones del Gobierno de Venezuela
Que el 1 de marzo de 2003, la Secretaría General de la Comunidad
Andina recibió el fax 230 de Consultoría Jurídica del Ministerio de la
Producción y el Comercio de Venezuela, mediante el cual formuló sus
consideraciones sobre la medida de salvaguardia aplicada por el Gobierno de
Colombia a las importaciones de azúcar originarias de la Comunidad Andina;
Que al respecto el Gobierno de Venezuela señaló que durante el
periodo 1998 a junio de 2003, no se registraron exportaciones de Venezuela
hacia Colombia, en el producto correspondiente a la subpartida 1701.11.90.00.
En cuanto a los productos comprendidos en las subpartidas arancelarias
1701.91.00.00 y 1701.99.00.00, las exportaciones registradas resultan ser casi
nulas, ya que alcanzarían los 103 kilos y 41.000 kilos respectivamente, en
todos esos años. La participación de esos productos venezolanos en el total de
importaciones colombianas, “apenas alcanza una participación de una décima por
ciento (0,10%) en el primer semestre de 2000, y cero por ciento (0%) en los
semestres posteriores”;
Que por lo anterior, el Gobierno de Venezuela sostuvo que “las
exportaciones venezolanas de azúcar a Colombia, no son las que estarían
causando la presunta perturbación alegada por los cultivadores de caña
colombianos”;
Que en el informe preparado por la Comisión Antidumping y Sobre
Subsidios (CASS), ente adscrito al Ministerio de la Producción y el Comercio de
la República Bolivariana de Venezuela, se indicó que:
“… las exportaciones
venezolanas, de los códigos arancelarios en estudio, con destino a Colombia,
además de lo escaso y discontinuo, mantienen una tendencia general a la baja,
la cual se confirma, al comparar la sumatoria de los volúmenes en los extremos
del periodo en estudio. Dicho cálculo arroja una caída del 78,56% de las
exportaciones azucareras venezolanas con destino a Colombia entre el primer
semestre del 2000 y el primer semestre del 2003”;
Que el Gobierno de Venezuela señaló que el informe técnico
presentado por el Gobierno de Colombia “adolece de serias deficiencias en
cuanto a la metodología utilizada por la autoridad colombiana en cuanto al
procesamiento de la información relativa a los volúmenes de importación
registrados, toda vez que los datos relativos a importaciones andinas, fueron
realizados de manera agregada, sin que se efectuara discriminación alguna
acerca del comportamiento en cada una de las subpartidas arancelarias
individuales, lo cual constituye un menoscabo al derecho a la defensa de
Venezuela en la medida que le resulta imposible presentar argumentos de defensa
de manera individual para cada tipo de producto en cada subpartida
arancelaria”; por lo que en opinión del Gobierno de Venezuela sólo sería
posible presentar alegatos en forma agregada “… con el agravante de la
autoridad colombiana de incurrir solapamiento de volúmenes de importaciones
insignificantes como consecuencia de la utilización de volúmenes totales”;
Que respecto a la perturbación y relación de causalidad, el
Gobierno de Venezuela afirmó que en el informe preparado por la autoridad
colombiana, “no existen elementos de hecho ni de derecho que conduzcan a
demostrar que la presunta perturbación alegada por los productores nacionales
de Colombia, sea consecuencia de importaciones originarias de Venezuela”;
Que el Gobierno de Venezuela solicitó que “sobre la base del
reconocimiento de la propia producción nacional colombiana así como de la
valoraciones y conclusiones expuestas por el Gobierno de Colombia en el informe
técnico, en el sentido de orientar como causa de la perturbación, las
importaciones originarias de Bolivia, y considerando que de acuerdo a las
cifras de exportaciones venezolanas registradas en el INE, sólo se observó exportaciones
por demás insignificantes a Colombia, se concluye en la ausencia de las
condiciones o requisitos sine qua non, estipulados en el artículo 97 de la
Decisión 563, necesarios a los fines de aplicar medidas de salvaguardia a las
importaciones originarias de Venezuela”;
Que el 3 de marzo de 2004, la Secretaría General de la Comunidad
Andina, mediante fax SG/2.14.17/224/2004 comunicó al Gobierno de Colombia que
resultaba indispensable contar con información desagregada, por producto
investigado y empresa productora, para lo cual remitió formatos para recabar
esta información de las empresas productoras, en el marco de la investigación
de salvaguardia a las importaciones de azúcar provenientes de los Países
Miembros de la Comunidad Andina. Asimismo, la Secretaría General solicitó “que
se remitan las pruebas documentales que sustenten el informe de su gobierno
recibido el 2 de febrero de 2004, así como la información contenida en los
referidos formatos, en un plazo de diez (10) días calendario”;
Que el 19 de marzo de 2004, se recibió información de las
empresas productoras en los formatos proporcionados por la Secretaría General
de la Comunidad Andina, dicha información fue actualizada con el envío de
información el 26 de marzo de 2004. Tanto la información presentada por el
Gobierno de Colombia, como la que remitieron las empresas productoras no se
remitieron con pruebas documentales que respalden la información proporcionada
a la Secretaría General;
Que el 12 de abril de 2004, la Secretaría General recibió una
comunicación de la empresa colombiana Bavaria S.A., de fecha 2 de abril de
2004, anexando copia de un documento “Concepto Embajada de Bolivia, Resumen
Ejecutivo del Análisis para evitar la apertura de una investigación para la
imposición de una salvaguardia por importación de azúcar procedente de Bolivia”
al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia; y copia del Acta Nº
110 del Comité de Asuntos Aduaneros Arancelarios y de Comercio Exterior;
Que en la comunicación de 12 de abril de 2004, la empresa Bavaria
S.A. de Colombia señaló que:
“El Comité de Asuntos
Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior no estuvo de acuerdo con
la decisión tomada por el Consejo Superior de Comercio Exterior de imponer una
salvaguardia a las importaciones de azúcar procedentes de Bolivia, y manifestó
en la reunión del pasado 10 de octubre de 2003 (sesión N° 110), [cuya copia
anexa]… que el análisis técnico de este caso muestra evidencias de perturbación
en algunas variables, pero tal perturbación NO es causada por las
importaciones de Bolivia y sí, por la contracción que ha presentado el
mercado…”;
Que en el documento “Concepto Embajada de Bolivia. Resumen
Ejecutivo del Análisis para evitar la apertura de una investigación para la
imposición de una salvaguardia por importación de Azúcar procedente de
Bolivia”, se indicó que la mínima participación de las
importaciones de Bolivia en el Consumo Nacional Aparente desvirtúa toda
posibilidad de daño a la industria nacional. Asimismo se señala que no existe
perturbación a la producción nacional, que existen otros factores que afectan
al mercado nacional, dentro de los cuales destaca la variación del nivel de
precios a nivel mundial y la crisis de Venezuela;
Que el nivel de precios en el mercado de Colombia habría sido
influido por el bajo nivel de precios internacionales, por la sobre producción
de Brasil y la disminución del valor de las exportaciones de azúcar de Colombia
por la baja demanda internacional. En mencionado documento se destaca que el potencial
exportador de Bolivia no supera las 150.000 TM/año para todos los mercados
(Perú, Chile, Venezuela y Colombia);
Que en el Acta N° 110 del Comité de Asuntos Aduaneros
Arancelarios y de Comercio Exterior de Colombia se señala que:
“ … siempre ha habido
una disertación profunda legal del significado de perturbación y daño, y que
los análisis muestran evidencia de perturbación en algunas variables, pero tal
perturbación no es causada por las importaciones de Bolivia, y sí, por la
contracción que ha presentado el mercado (125.000 toneladas). Adicionalmente,
la norma señala que se pueden aplicar medidas de salvaguardia cuando se pruebe
que hay un crecimiento de importaciones que generan perturbación en la rama de
producción nacional. Complementariamente, el Tribunal Andino señala que esa
perturbación tiene que ser consecuencia directa y exclusiva de las
importaciones, lo cual no es evidente en este caso”;
“El precio
internacional del azúcar, es muy volátil y cíclico y cae durante la mayor parte
del periodo analizado. Su precio en el mercado colombiano, no se determina por
las leyes de la oferta y la demanda sino que se establece a través del Fondo de
estabilización de Precios del Azúcar – FEPA. El precio de Bolivia es similar al
de los ingenios y superior al precio franja”;
“Al comparar el precio
del azúcar originario de la CAN frente al precio del producto colombiano en el
mismo nivel de comercialización, se observa que el precio de la CAN es superior
al precio doméstico en el primer semestre de 2003”;
“La acumulación de
inventarios (93.000 toneladas), se explica por la caída en la demanda externa e
interna (125.000 toneladas) y no por el incremento marginal de las
importaciones de todos los orígenes (3.000 toneladas). La caída observada en el
empleo refleja la mayor productividad en el sector y la caída registrada en el
precio fuera de ingenio, responde a la administración interna del mismo y a la
tendencia del precio internacional”;
“… no es evidente que
exista deterioro en el desempeño de la industria azucarera ni tampoco que el
incremento en las importaciones de la CAN generaran de manera directa la
perturbación observada en los inventarios y el empleo y el comportamiento del
precio interno”;
“los argumentos
presentados y suministrados por las empresas interesadas en la investigación
realizada por la Subdirección de Prácticas Comerciales no son suficientes para
justificar la aplicación de una medida de salvaguardia, en concordancia con lo
establecido por el Artículo 97 del Acuerdo de Cartagena y la jurisprudencia que
se ha generado sobre su aplicación en la Subregión”;
Que según se señala en el Acta 110 el Comité de Asuntos Aduaneros
Arancelarios y de Comercio Exterior de Colombia “….por mayoría no encontró
méritos para recomendar la adopción de la solicitud de salvaguardia, con
excepción del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”;
Que el 19 de abril de 2004 la Secretaría General de la Comunidad
Andina recibió la carta AP-378-04 de la Asociación de Cultivadores de Caña de
Azúcar de Colombia, mediante la cual remitieron documentos impresos, los mismos
que fueron enviados el 19 y 26 de marzo de 2004 por medio electrónico. Dicha
información está acreditada por contadores o revisores fiscales y comprende
datos sobre producción, ventas, importaciones, exportaciones, inventarios,
costos de producción, empleo y capacidad instalada por empresa y producto
investigado. Asimismo, remitieron el estado de resultado de las empresas
colombianas solicitantes de la medida de salvaguardia;
Análisis de la Secretaría General
Consideraciones Normativas
Que la norma andina invocada para aplicar la medida correctiva de
carácter provisional es el artículo 97 del Acuerdo de Cartagena, que establece
que:
“Artículo 97.-
Cuando ocurran importaciones de productos originarios de la Subregión, en
cantidades o en condiciones tales que causen perturbaciones en la producción
nacional de productos específicos de un País Miembro, éste podrá aplicar
medidas correctivas, no discriminatorias, de carácter provisional, sujetas al
posterior pronunciamiento de la Secretaría General.
El País Miembro que
aplique las medidas correctivas, en un plazo no mayor de sesenta días, deberá
comunicarlas a la Secretaría General y presentar un informe sobre los motivos
en que fundamenta su aplicación. La Secretaría General, dentro de un plazo de
sesenta días siguientes a la fecha de recepción del mencionado informe,
verificará la perturbación y el origen de las importaciones causantes de la
misma y emitirá su pronunciamiento, ya sea para suspender, modificar o
autorizar dichas medidas, las que solamente podrán aplicarse a los productos
del País Miembro donde se hubiere originado la perturbación. Las medidas
