RESOLUCION 349
Por la cual se resuelve el recurso de reconsideración presentado por el Gobierno de Ecuador contra la Resolución 318 de la Secretaría General de la Comunidad Andina, que contiene el Dictamen 49-99 de Incumplimiento
LA SECRETARIA GENERAL DE LA COMUNIDAD ANDINA,
VISTOS: El artículo 30, literal a) del Acuerdo de Cartagena, los artículos 4 y 23 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, la Decisión 425 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina que contiene el Reglamento de Procedimientos Administrativos de la Secretaría General, la Decisión 399 de la Comisión sobre Transporte Internacional de Mercancías por Carretera, y la Resolución 318 de la Secretaría General de la Comunidad Andina que contiene el Dictamen 49-99 de Incumplimiento; y,
CONSIDERANDO: Que, con fecha 16 de noviembre de 1999, fue publicada en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena Nº 509 la Resolución 318 que contiene el Dictamen 49-99 de Incumplimiento, por medio de la cual la Secretaría General dictaminó que el Gobierno de Ecuador, al no garantizar las condiciones para el libre tránsito de los vehículos habilitados y unidades de carga debidamente registrados, procedentes de Colombia, para el transporte internacional de mercancías por carretera, incurrió en incumplimiento de normas que forman parte del ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina, particularmente el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia y la Decisión 399 de la Comisión;
Que, con fecha 14 de diciembre de 1999, el Gobierno de Ecuador envió a esta Secretaría General el Oficio 993374 suscrito por el Subsecretario de Comercio Exterior e Integración (E) del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Turismo, a través del cual manifestó su "inconformidad con el informe presentado por los Funcionarios de la Secretaría General de la Comunidad Andina", que sirvió de fundamento para la expedición de la Resolución 318, "por estar alejado de la verdad y desconocer la realidad que enfrenta la Transportación Ecuatoriana, y además por la falta de sustento probatorio que justifique que no se está cumpliendo con la Normativa Andina, razón por la cual un Dictamen de Incumplimiento carecería de base jurídica.";
Que, de conformidad con lo establecido en el artículo 38 de la Decisión 425, que dispone que "El error en la calificación del recurso no será obstáculo para su tramitación, siempre que del escrito se deduzca su verdadero carácter", la Secretaría General ha considerado que el Oficio 993374 suscrito por el Subsecretario de Comercio Exterior e Integración (E) del Ministerio de Comercio Exterior, Industrialización, Pesca y Turismo recibido el 14 de diciembre de 1999 podría corresponder a un escrito de impugnación de la Resolución 318;
Que, los argumentos del Gobierno del Ecuador están encaminados a cuestionar la validez probatoria del "Informe sobre Problema del Transporte entre Ecuador y Colombia", preparado por los funcionarios de la Secretaría General que estuvieron en la frontera entre dichos Países Miembros verificando las circunstancias fácticas que rodean la prestación del servicio de transporte internacional de mercancías. Así mismo, para manifestar que, en opinión del recurrente, existe pleno cumplimiento del ordenamiento jurídico andino, para lo cual anexó 32 hojas de anexos, dentro de los cuales se cuentan los siguientes documentos: a) Acta de la reunión del 11 de febrero de 1998 celebrada en la ciudad de Ipiales, convocada por Andinatic Andina, en coordinación con la Embajada de Colombia, los Ministerios de Comercio Exterior y Relaciones Exteriores de los dos Países Miembros, la Asociación Colombiana de Camioneros y la Asociación de Transporte Pesado del Carchi; b) Carta del Consejo Nacional de Tránsito y Transporte Terrestres del Ecuador, fechada el 23 de noviembre de 1999, dirigida al Subsecre-tario de Comercio Exterior e Integración del MICIPT; c) Carta de la Asociación de Transporte Pesado del Carchi, de fecha 4 de noviembre de 1999, dirigida al Ministro de Comercio Exterior, Industrialización y Pesca del Ecuador; d) Acta de la Reunión Bilateral Colombo-Ecuatoriana de Transporte Terrestre celebrada los días 11 y 12 de noviembre de 1998; y, e) Carta del 24 de mayo de 1999 de la Asociación Colombiana de Camioneros dirigida a los señores Miguel Jarrín y Camilo Jarrín;
Que, de acuerdo con lo anterior, corresponde a la Secretaría General analizar los argumentos presentados por el Gobierno de Ecuador en el recurso de reconsideración:
1. Que la República de Ecuador alega no haber incurrido en incumplimiento de la Decisión 399
Esta Secretaría General, si bien es cierto reconoce que ha existido interés de parte de las autoridades ecuatorianas y de los transportadores de ese País Miembro de adelantar reuniones tendientes a adoptar medidas encaminadas a resolver los problemas que dificultan o impiden la libre prestación del servicio de transporte internacional de mer-cancías por carretera entre Ecuador y Colombia, de lo cual dan cuenta los documentos adjuntos al recurso de reconsideración, considera que es necesario puntualizar que los hechos acreditados en el procedimiento de incumplimiento adelantado llevan a la conclusión de que la República de Ecuador no está garantizando "el derecho a ofertar y prestar el servicio de transporte internacional", como lo dispone el artículo 13 de la citada Decisión 399, pues a pesar de que dichas circunstancias tienen origen en la conducta de terceros, las mismas deben ser enfrentadas por las autoridades de ese País Miembro, para lograr el acceso efectivo de la oferta colombiana al mercado ecuatoriano, en los términos de la Decisión 399, y de esta manera conceder en su territorio el "libre tránsito a los vehículos habilitados y unidades de carga, debidamente registrados, para el transporte internacional", como lo ordena el artículo 14 de la misma Decisión.
De acuerdo con el Informe de los funcionarios de la Secretaría General y con el estudio efectuado por la empresa peruana Apoyo, Opinión y Mercado S.A., ha quedado establecido en el procedimiento administrativo de incumplimiento, que la República de Ecuador no garantiza actualmente la prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera por parte de transportistas colombianos en su territorio, al no haber adoptado las medidas que resulten en permitir el ingreso, sin restricción alguna, de los vehículos de transporte de carga colombianos. Por lo tanto, el primer cargo formulado por la República de Ecuador se desestima.
Resulta necesario puntualizar que el hecho de que la imposibilidad o las restricciones al ingreso de vehículos colombianos provenga de la conducta de terceros, obliga al País Miembro afectado con dicha circunstancia a adoptar las medidas tendientes a garantizar la libre prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera, en este caso a los vehículos colombianos en territorio ecuatoriano, de conformidad con los artículos 3, 13 y 14 de la Decisión 399.
En ese sentido, resulta conveniente destacar que el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina dispone que: "Los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina. Se comprome-ten, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculice su aplicación". Acerca de dicha norma, en repetidas oportunidades el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina se ha pronunciado acerca de las obligaciones que corresponde cumplir a los Países Miembros, para lo cual basta citar lo dicho en la sentencia emitida dentro del Proceso 3-AI-97:
"De acuerdo con esta norma los Países Miembros adquieren doble obligación: una de carácter positivo, "de hacer"; y, otra de orden negativo, de "no hacer". Por la primera, los Países Miembros deben adoptar toda clase de medidas que garanticen el cumplimiento de la normativa andina, es decir, de las obligaciones y compromisos adquiridos en virtud del derecho originario y de las que les corresponda por mandato de las normas secundarias o derivadas. (…)
Las obligaciones anteriores tienen su fundamento precisamente en el "objeto y fin" del proceso de integración al que están comprometidos los países andinos, cuyos objetivos se resumen en el Artículo 1 del Acuerdo de Cartagena codificado, particularmente en el propósito de promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social. De ahí que el Tribunal haya dicho en su interpretación prejudicial 5-IP-89 "... que la norma que se interpreta, siendo de una gran precisión jurídica, constituye fundamental soporte para la integración andina, es decir, que su cumplimiento es requisito esencial para asegurar la realización de los citados objetivos del Acuerdo y de su fin primordial de mejorar en forma persistente "el nivel de vida de los habitantes de la Subregión." (El subrayado es de la Secretaría General).
En conclusión: Corresponde a la República de Ecuador dar cumplimiento al mandato contenido en el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, y por tanto, es su obligación adoptar "toda clase de medidas" que garanticen y aseguren el cumplimiento de la normativa andina, en este caso, de los compromisos derivados de la Decisión 399 de garantizar la libre prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera a los vehículos colombianos en su territorio, sin que pueda argumentar como causal de justificación de su incumplimiento el hecho de que las circunstancias que impiden o restringen dicha libertad obedecen a la conducta de terceros, sobre quienes de todas maneras la República de Ecuador ejerce autoridad. Por ello, el cargo formulado en el recurso de reconsideración se desestima.
2. Que el informe de los funcionarios de la Secretaría General no es admisible como prueba "por estar alejado de la verdad"
En primer término, para analizar el cargo formulado por el Gobierno de Ecuador, resulta necesario que la Secretaría General se refiera a las pruebas que obran en el expediente: a) el informe elaborado por los funcionarios de la Secretaría General que visitaron a las auto-ridades de los sectores oficial y privado, así como la zona fronteriza colombo-ecuatoriana (Ipiales y Tulcán); b) el informe elaborado por la empresa Apoyo, Opinión y Mercado S.A. del Perú, presentado a la Secretaría General el 22 de septiembre de 1999. Dichos infor-mes, en sus conclusiones, permitieron en su momento observar a la Secretaría General que continuaban presentándose en la frontera colombo-ecuatoriana las circunstancias que impedían o restringían el transporte internacional de mercancías por carretera a ambos lados de la frontera; c) las pruebas aportadas por el Gobierno del Ecuador en el recurso de reconsideración, en 32 folios, las cuales ya fueron enumeradas anteriormente.
Para analizar el cargo formulado, es necesario destacar que la Nota de Observaciones tiene por finalidad que el País Miembro denunciado, al igual que los demás Países Miem-bros, puedan presentar los "elementos de información que consideren pertinentes" (artículo 62) a fin de que con base en dicha información la Secretaría General emita un dictamen que puede ser de cumplimiento o de incumplimiento (artículo 64). El Gobierno del Ecuador no presentó a la Secretaría General dichos elementos de información, pues como ya se anotó, no dio respuesta a la Nota de Observaciones.
De otra parte, el artículo 27 de la Decisión 425 establece el deber de las autoridades de los Países Miembros y de los particulares interesados de "proporcionar las informaciones requeridas" en los plazos fijados por la Secretaría General; además, indica que "La Secre-taría General podrá disponer la actuación de las pruebas, inspecciones o visitas que considere convenientes", agregando que "Las entidades públicas y privadas de los Países Miembros deberán prestar su colaboración para que tales diligencias se lleven a efecto en el plazo dispuesto por la Secretaría General conforme a la normativa aplicable". (Las negrillas y el subrayado son de la Secretaría General).
En ese sentido, la Secretaría General, decidió enviar a dos de sus funcionarios a constatar si las circunstancias que dieron origen a la reclamación ecuatoriana habían cesado o no; de la misma manera obró la Secretaría General al incorporar al expediente los resultados de la investigación acerca del diagnóstico de la situación del comercio fronterizo en la frontera colombo-ecuatoriana, para la cual contrató los servicios de la empresa Apoyo, Opinión y Mercado S.A., con la finalidad de que el contratista hiciera un "diagnóstico de la situación del comercio fronterizo en la frontera ecuatoriana-colombiana", lo cual tiene completa relación con la materia objeto del Dictamen 49-99 de Incumplimiento contenido en la Resolución 318. En sus conclusiones, dicho informe corrobora la ocurrencia de los hechos que impiden o restringen la libre prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carreteras ecuatorianas a los transportistas colombianos, sumándose al acervo documentario contenido en el Informe de los funcionarios de la Secretaría General y a los documentos aportados por el Gobierno recurrente, como un instrumento de información confirmatorio de las conclusiones alcanzadas por este organismo técnico.
Como la Secretaría General, por el tamaño de su institución, no tiene una presencia permanente en el territorio de las fronteras, consideró conveniente en este caso contar con un estudio imparcial y objetivo realizado por expertos sobre la situación del paso de frontera de los vehículos de carga de ambos Países Miembros.
Nótese que el Gobierno de Ecuador no formula cargos contra las conclusiones sustantivas del informe en cuestión, pues se limita a señalar que el mismo resulta "alejado de la verdad", y que no existe sustento probatorio que permita derivar el incumplimiento dictaminado en la Resolución 318. Sobre este aspecto resulta necesario destacar que la Secretaría General obra conforme al Artículo 29 del Acuerdo de Cartagena como órgano ejecutivo de la Comunidad Andina, "y en tal carácter actúa únicamente en función de los intereses de la Subregión"; de esta manera cumple con la función que le corresponde de "Velar por la aplicación de este Acuerdo y por el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina", tal como lo ordena el Artículo 30, literal a) de nuestra norma suprema.
De acuerdo con lo anterior, debe expresarse que las conclusiones del Informe presentado por los funcionarios de la Secretaría General no se encuentran alejadas de la verdad, como lo expresa el Gobierno recurrente, sino que, por el contrario, aquéllas tienen fundamento en la inspección in situ realizada por dichos funcionarios en la frontera colombo-ecuatoriana, el cual se encuentra corroborado por las conclusiones que arrojó el estudio "El Conflicto Comercial entre Ecuador-Colombia" elaborado por la empresa Apoyo, Opinión y Mercado S.A. del Perú. Además, recuérdese que el artículo 27 de la Decisión 425 autoriza a la Secretaría General a que disponga "la actuación de las pruebas, inspecciones o visitas que considere convenientes".
En conclusión: El Informe de los funcionarios de la Secretaría General corresponde a las verificaciones que se efectuaron acerca de la situación del transporte internacional de mercancías en la frontera colombo-ecuatoriana, y su contenido es veraz y cierto, situación que es corroborada por los demás documentos que obran en el expediente. Por todo lo anterior, el cargo formulado no está llamado a prosperar.
Que, en conclusión, tal como se señaló en la Resolución 318 objeto de impugnación, "en el presente procedimiento administrativo de incumplimiento ha quedado establecido que el Gobierno de Ecuador no está garantizando las condiciones que permitan la libre competencia ni la libre prestación del servicio de transporte internacional de mercancías por carretera. En ese sentido, y para los efectos del presente procedimiento, el Gobierno de Ecuador ha incurrido en incumplimiento de obligaciones derivadas del ordenamiento jurídico andino, en particular el artículo 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina y la Decisión 399;
Que, por todo lo anterior, el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 318 debe desestimarse;
RESUELVE:
Artículo 1.- Declarar infundado el recurso de reconsideración instaurado por el Gobierno de Ecuador, y en su lugar confirmar la Resolución 318.
Artículo 2.- Comuníquese a los Países Miembros la presente Resolución, la cual entrará en vigencia a partir de su fecha de publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo de Cartagena.
Dada en la ciudad de Lima, Perú, a los siete días del mes de febrero del año dos mil.
SEBASTIAN ALEGRETT
Secretario General
