El ALCA
constituye, en la coyuntura, el gran desafío
de las Américas, en particular de los países
en desarrollo de la región. Este proyecto
nos promete mejorar las condiciones de
aprovechamiento de la capacidad productiva.
Se espera que la creación del ALCA estimule
el crecimiento económico, consolide las
relaciones que existen entre nuestros
países, fortalezca el logro de una
democracia plena, permita -por la vía del
aumento de las inversiones- el empleo y la
generación de ingresos y apoye la lucha
contra la erradicación de la pobreza. Se
espera, en suma, que el ALCA sea un medio
para alcanzar el desarrollo y la
prosperidad.
Las
oportunidades del ALCA están principalmente
en las expectativas de obtener mejores
condiciones de acceso a los mercados de una
zona de libre comercio que será la más
grande del mundo: 800 millones de personas.
El ALCA ofrece al mismo tiempo la
posibilidad de atraer inversión extranjera
hacia los países de América Latina y el
Caribe, lo que representa ingreso de
divisas, generación de empleo y
transferencia de tecnología. Pero el ALCA
representa también enormes desafíos para los
sectores productivos y para la población en
América Latina y el Caribe.
El análisis de
los impactos potenciales del ALCA sobre los
flujos comerciales y de inversiones de los
países en desarrollo no debe ser
sobrestimado. ALCA no es solo un mecanismo
de desgravación arancelaria, hay otros temas
en juego: inversiones, servicios, compras
gubernamentales, entre otros, que
interactúan directamente con regulaciones
domésticas y pueden tener impactos sobre el
margen de autonomía de los países para
formular políticas de desarrollo y para
regular las actividades de los agentes
económicos.
En esta
ocasión no voy a referirme a la génesis del
ALCA, pues todos ustedes la conocen bien.
Creo que será más útil referirme al estado
de la agenda de las negociaciones y los
principales desafíos que ella encierra.
Se ha avanzado
mucho sin duda, pero lo más complejo está
por llegar. Me refiero a las negociaciones
específicas de las condiciones de acceso a
los diferentes mercados de las mercancías
industriales y agrícolas, de los servicios y
de las inversiones. Las negociaciones van a
entrar a su fase decisiva a finales de 2002.
Quedando aún por tratar aspectos de la
normativa del ALCA que son de vital interés
para cada uno de los 34 países.
Un gran
esfuerzo se ha realizado en los últimos
encuentros del Comité de Negociaciones
Comerciales (CNC) del ALCA para llegar a
definiciones que delinean el estilo de las
negociaciones de compromisos específicos en
el área de acceso a mercados.
Hasta el
momento los temas de la agenda de
negociación tienen que ver con aranceles y
medidas no arancelarias, salvaguardias,
reglas de origen, procedimientos aduaneros,
normas y barreras técnicas al flujo de
comercio, tratamiento de los subsidios a las
exportaciones de bienes agrícolas y otras
prácticas que distorsionan el comercio, las
medidas de ayuda interna, y las medidas
sanitarias y fitosanitarias. En cada área se
presentan grandes desafíos para los
negociadores. Veámoslos con más detalle.
En lo que
respecta a los aranceles y medidas no
arancelarias, que son elementos
fundamentales en un acuerdo de libre
comercio como el ALCA, identifico ya un
primer desafío, pues los países van a
iniciar una negociación de eliminación
arancelaria para lo sustancial del comercio
en plazos relativamente cortos, con un
cronograma que incluye cuatro fases:
inmediata, hasta 5 años, hasta 10 años y
plazos mayores para la eliminación de
aranceles.
En materia de
acceso a los mercados hay muchos más
desafíos técnicos, económicos y políticos.
Por ejemplo, el tema de cómo tratar a las
economías según su nivel de desarrollo está
por supuesto entre las preocupaciones que
deberán evacuarse en materia de acceso a
mercados. La incorporación de dicho régimen
en la normativa del ALCA es prioritaria,
teniendo en cuenta, de modo particular, las
amplias diferencias en los niveles de
desarrollo que caracterizan a las economías
participantes en el proceso. Su ausencia
podría reeditar experiencias anteriores de
esquemas de integración en los cuales, al
cabo de cierto tiempo, los beneficios
tendieron a concentrarse en pocos países,
dejando en situación de desventaja a la
mayoría.
El cambio de
las condiciones de acceso a mercados que
potencialmente surgiría del ALCA podría
revertir situaciones vigentes, produciendo
competencia entre fuentes de suministro que
hoy no existen.
La ausencia de
dispositivos idóneos de modulación de los
costos que podrían derivar de la apertura
una vez puesta en vigencia la normativa
resultante de las negociaciones, podría
inducir en determinados casos a recurrir a
medidas de protección si los países de menor
desarrollo económico no cuentan con
instrumentos que les permita ajustar
paulatinamente sus estructuras productivas,
con miras a incrementar su productividad y
competitividad en el mercado hemisférico,
pues las condiciones de partida son, en toda
evidencia, altamente dispares.
Igualmente, se
deberá resolver cómo coexistirá el nuevo
acuerdo ALCA con la red de más de 40
instrumentos comerciales preferenciales
existentes en el Hemisferio o con los que se
llegue a concretar hasta el 2005. Esto
implica definir cómo se tomarán en cuenta
los compromisos de acceso a mercados
contemplados en tal red acuerdos
preferenciales. Recordemos que cada uno de
tales acuerdos tiene su propio esquema de
eliminación arancelaria, regímenes de reglas
de origen y otras disciplinas técnicas y
documentales separadas.
La complejidad
radica en que hay múltiples programas de
eliminación de aranceles, con ritmos
propios, establecidos en virtud de
coyunturas especiales y negociaciones
particulares. Cuál será el tratamiento a
estos acuerdos dentro del ALCA, que incluyen
excepciones y concesiones para sectores
especiales o sensibles ?.
Estos acuerdos
contienen además regímenes particulares de
reglas de origen. Aquí el desafío es más
complejo y consiste en definir la forma cómo
coexistirán tales reglas de origen, al menos
en el período de transición o en el camino
hacia la consolidación del ALCA. Por
ejemplo, a cuál régimen de origen se acogerá
un exportador si para un mismo producto
puede estar vigente la regla de un acuerdo
anterior o la del ALCA? Los temas
arancelarios y de origen son -me parece-,
los más complicados, y en ellos se revelan
aun posiciones disímiles entre países y
agrupaciones de países.
Otro desafío
radica en simplificar las numerosas
disciplinas que regulan los procedimientos
de exportación e importación, los
requisitos, las etiquetas, los reglamentos y
normas técnicas, las certificaciones, etc.
que han negociado los países antes del ALCA.
La materia es un reto a la imaginación y el
poco tiempo disponible aumenta la presión
sobre los negociadores. Lo cierto es que el
ALCA va a dejar en evidencia cierto grado de
obsolecencia de varios acuerdos regionales
y/o subregionales. Como contrapartida el
ALCA podría impulsar la convergencia de
algunos de esos acuerdos a los que me he
referido.
Como ya se ha
dicho, en el tema de acceso a mercado en el
ALCA está en juego la negociación de las
condiciones de ingreso de los bienes y
servicios/inversiones a cada mercado. En ese
tema visualizo tres áreas adicionales de
retos fundamentales: la etapa de definición
de ciertos detalles antes del inicio de las
negociaciones, las reglas de
origen-acumulación, y las salvaguardias.
Así en la
etapa de definición de detalles deberán
quedar claramente identificados los
elementos para la eliminación arancelaria, a
saber: arancel base, el número de fases o
"canastas" de liberalización, los plazos o
ritmos necesarios para llegar a un arancel
igual a cero, la forma en la cual se
efectuará la asignación de los productos a
cada "canasta", los procedimientos de
revisión de ofertas y ulterior negociación
de equilibrios o búsqueda de balances en las
concesiones, la nomenclatura arancelaria, el
registro de las concesiones, la aplicación
del principio de NMF regional. Algunas de
las cuestiones anteriores han sido definidas
en los últimos meses bajo la Presidencia del
Ecuador en el CNC. Se espera poder culminar
en la próxima reunión Ministerial de Quito
la metodología de negociación arancelaria.
Algo más en
cuanto al problema de las reglas de origen,
cuya complejidad ya anticipé anteriormente.
La negociación en esta materia se advierte
difícil, ya que involucra un replanteo de
regímenes de origen negociados bilateral o
subregionalmente entre países con
diferencias importantes en sus sistemas
productivos. Encierra también la necesidad
de definir si habrá autoridades que
certifiquen el origen o si bastará con
contar con un proceso de auto-certificación.
Un grupo ad-hoc de reglas de origen ha sido
creado recientemente y comenzará sus labores
en las próximas semanas para negociar todas
estas cuestiones.
Un mecanismo
de salvaguardias es importante dentro de las
negociaciones de acceso a mercado del ALCA,
pues así se ayudaría a no desestabilizar y
generar problemas de orden político en los
países y a conseguir que ciertos sectores
productivos gravemente afectados por la
competencia de los bienes importados lleguen
a ajustarse al libre comercio. La definición
de un conjunto de reglas para las
salvaguardias es una tarea desafiante y su
desarrollo aún no está completo.
El tema
agrícola es cada vez más un elemento de
desafío a la imaginación de los negociadores
del ALCA. Al menos a nivel del ALCA hay un
primer consenso en el sentido de que los
subsidios a las exportaciones agrícolas
deben ser eliminados (Declaraciones de
Ministros del ALCA en Toronto y San José) y
que las ayudas internas y otras medidas de
efecto equivalente a los subsidios a las
exportaciones agropecuarias deben ajustarse
a una mayor disciplina.
Sin embargo,
como en el ALCA no están presentes otros
grandes países como la Unión Europea, que
subsidia fuertemente el sector, se debate,
por ejemplo, sobre cuál es el foro más
apropiado, si la OMC o el ALCA, para
discutir/negociar la eliminación de los
subsidios a las exportaciones agrícolas
hacia terceros países, en los cuales las
exportaciones de otros países del ALCA
serían afectadas pues venden sin subsidios.
Se debate además, sobre cómo tratar las
importaciones subsidiadas desde terceros
países que podrían afectar los productos
agropecuarios no subsidiados de países del
ALCA. Es fácil ver que este tema tiene
incidencias profundas sobre países
exportadores e importadores de productos
agrícolas y también sobre países
importadores netos de alimentos.
Respecto a las
medidas de ayuda interna y otras medidas de
efecto equivalente a los subsidios a las
exportaciones agropecuarias, la cuestión
también se ha visto dificultada porque se
deberá definir el foro apropiado para su
negociación: nuevamente OMC o ALCA. Estas
medidas constituyen uno de los aspectos que
más distorsionan el mercado internacional de
productos agropecuarios.
Sobre
Servicios se ha avanzado rápidamente
resolviendo discrepancias respecto al texto
base para las negociaciones, aunque como en
el caso de otros grupos en los que el acceso
a mercados es un punto clave de la
negociación, subsisten diferencias sobre la
forma y procedimientos que serán utilizados
para establecer los compromisos de acceso.
Esto tiene que
ver, esencialmente, con el enfoque que se
aplicará para negociar tales compromisos
específicos; vale decir, el de las
denominadas listas positivas o de listas
negativas y sobre la forma cómo la eventual
presencia comercial de un suministrador
externo de servicios será tratada en el
Acuerdo. Las posiciones de los países son
todavía dispares en esta materia.
Sobre la
presencia comercial, se discute si deberá
ser abordada en el GNSV o en el grupo de
negociación sobre inversiones del ALCA.
Respecto a
inversiones se discute sobre las posibles
reservas que se aplicarían y la definición
de la garantía de pre-establecimiento de las
inversiones.
Otro tipo de
desafíos del ALCA es de carácter interno en
cada país y de carácter técnico como, por
ejemplo, el que plantea la definición de la
nomenclatura arancelaria o la necesidad de
una rápida adopción de las enmiendas al
sistema armonizado (SA). Aspecto que reviste
no poca dificultad y demanda no sólo
capacitación, sino cambios a nivel de
instituciones como las aduanas, modificación
de documentos y bases de datos, uso de
tablas de correlación etc.
El ALCA
representa un objetivo ambicioso, pues busca
la integración comercial de 34 economías
heterogéneas con enormes diferencias de
desarrollo y tamaño. El ALCA significa un
intento de ordenar la diversidad de acuerdos
comerciales vigentes en la región. "Implica
un esfuerzo por acercar tradiciones
comerciales muy dispares como pueden ser,
por ejemplo, los enfoques técnicos de los
acuerdos tipo NAFTA en comparación con los
adoptados en los acuerdos negociados bajo el
marco de la ALADI".
Desde otro
ángulo y desde la perspectiva de nuestros
países el ALCA plantea desafíos adicionales.
El
posicionamiento de un país ante el ALCA debe
ser analizado por medio de una evaluación
objetiva de las condiciones iniciales de la
economía en el momento de negociar el
acuerdo. Tales "condiciones iniciales" son
de orden doméstico y externo.
Algunas
condiciones iniciales domésticas:
inestabilidad macroeconómica; la fragilidad
institucional y reguladora; incentivos a la
inversión productiva y a la exportación; la
política de comercio exterior y de atracción
de inversiones; inflación; política
cambiaría vs. competitividad.
Algunas
condiciones iniciales externas: Dos aspectos
interrelacionados deben ser considerados al
evaluar la dimensión externa de las
condiciones iniciales en la perspectiva de
constitución del ALCA:
a) La
estructura dinámica del comercio exterior
del país en lo que se refiere a comercio
con los países del hemisferio y de los
flujos de IED.
b) La
inserción del país en la red de acuerdos
comerciales preferenciales existentes en
el hemisferio.
A partir del
análisis del primer aspecto se puede evaluar
prospectivamente, los principales impactos
de una liberalización intra - ALCA sobre los
actuales flujos comerciales de IED.
A través del
estudio de la inserción en la red de
acuerdos comerciales vigentes es posible,
cuantitativamente, integrar al análisis los
riesgos y oportunidades asociados a la
coexistencia del ALCA con otros acuerdos
preferenciales en el área de comercio de
bienes.
En primer
lugar, es claro que esto demandará un
importante esfuerzo del sector público por
lograr la regulación macroeconómica y la
estabilidad y, también, demandará el
esfuerzo de los distintos sectores sociales
para apoyar la gestión y las políticas de
estado que propendan a la modernización y al
cambio.
Debemos estar
conscientes de que el ALCA y sus posibles
beneficios aparecerán preferentemente en
contextos de economías estables, en las que
la institucionalidad sea la referencia
básica y en las que la competencia
prevalezca sobre los intereses de grupo.
Hay muchas
experiencias que muestran que la conducción
sesgada de las políticas macroeconómicas y
la ausencia de objetivos nacionales de largo
plazo, ha impedido sentar las bases de un
mejor futuro económico y social, lo que ha
derivado en no pocas ocasiones en el aumento
de la conflictividad social, derivada de la
acumulación de las disparidades
distributivas que tal tipología de gestión
implica.
La integración
y el libre comercio serán, con mayor fuerza,
en los próximos años, las variables
determinantes de las tendencias del
desarrollo en los países de América Latina y
el Caribe. Las teorías modernas y la
experiencia reciente han confirmado que los
países que optan por una mayor inserción al
escenario internacional tienden a aumentar
su nivel de bienestar de modo persistente y
que los países que exportan crecen de manera
más rápida y persistente.
Ese es uno de
los objetivos de nuestra participación en el
ALCA: abrir posibilidades de mercado en base
a reglas previsibles de comportamiento,
negociadas multilateralmente, lo que
confiere seguridad respecto del escenario en
el que han de desenvolverse nuestros
empresarios.
Así como la
vigencia del ALCA implicará para la región
una serie de oportunidades, supone también
un conjunto de riesgos para los todos los
países, riesgos que se acrecentan en función
del nivel de desarrollo de cada uno. En esa
medida, los mecanismos de compensación son
absolutamente necesarios y me he referido ya
a los justificativos y a la necesidad de
definirlos con premura, de modo concreto.
Sin embargo,
hay un denominador común para todos: si los
países en desarrollo adoptan las previsiones
del caso en materia de gestión
macroeconómica y búsqueda persistente de la
competitividad, esos riesgos serán menores.
Esa parece ser una verdad evidente y, al
mismo tiempo, un gran desafío, en un
continente en el que la consistencia
temporal en la aplicación de políticas
públicas no ha sido precisamente una de sus
virtudes.
En efecto, la
zona de libre comercio va a transparentar
las estructuras productivas y la generalidad
de países deberá lograr la estabilidad al
tiempo que reconvierte e innova sus
industrias. Difícil tarea, en medio de una
coyuntura inestable. Pero tarea ineludible,
que llevará a los gobiernos y a los pueblos
latinoamericanos a tomar conciencia de la
importancia que tiene la planificación a
largo plazo del desarrollo y la coherencia
que deberá guardar las políticas de corto
plazo, en todos los ámbitos.
En la
práctica, hay que tener en cuenta que los
países pequeños enfrentan de partida cambios
fundamentales que abren interrogantes acerca
de la eficiencia de la economía y de la
política económica correcta: de un lado,
está el hecho de que la apertura hará que
las empresas soporten una mayor presión
importadora; de otro, el que de todos
modos las oportunidades de exportación
aumenten y que en ocasiones no haya
posibilidad de aprovecharlas de modo
oportuno al existir problemas de calidad; y,
finalmente, está el que por la puja mundial
para atraer inversiones, se reduzca el
espacio de maniobra de la política
económica, pues al parecer estaría
restringido el recurrir a los instrumentos
del pasado, preferiblemente a los que se
utilizaron bajo los criterios de apoyo a las
industrias nacientes2/.
Escenario
difícil, que se complica para los países que
no han logrado la estabilización interna; en
esos casos, enfrentados a la apertura y a
negociaciones de compromisos de acceso
mercados, tienen un reto doble. A la
búsqueda de los equilibrios internos se suma
la optimización de la apertura, en términos
de definir y aplicar estrategias que
minimicen los costos que de todos modos
involucra la liberalización
Nuevo desafío
de la región: comprender también que la
liberalización comercial no necesariamente
supone dejar hacer, dejar pasar,
sino, al contrario, una rigurosa visión del
largo plazo, de acciones que pueden hacer
funcionales los mercados y de políticas que
estimulen la redistribución de los ingresos,
como opción coherente de apoyo a la demanda
interna, de lo que depende el crecimiento
económico.
Esto, en medio
de un contexto en el que la visión clásica
del ajuste continúa vigente, lo que implica
encontrar nuevas alternativas, que vuelven a
pasar siempre por la necesidad de la
reconversión y de las nuevas tecnologías, a
fin de que las industrias nacionales capten
sus propios mercados, no obstante la baja de
aranceles, antes de competir en los mercados
abiertos. Así se consolidará el crecimiento
económico y se enfrentará con mejores
herramientas la liberalización del sector
externo.
En la fase de
transición los países enfrentarán ya
presiones importadoras. Recuérdese que en la
lista de liberalización automática deberá
incluirse una parte sustancial del comercio,
estando el resto sujeto a una liberalización
programada a 5 y 10 años, básicamente.
Posiblemente habrá un shock inicial que
tendrá efectos sobre el mercado del trabajo
de los países.
Para
enfrentarlo se tiene un plazo corto, hasta
inicios del 2006, casi 3 años, en el que
deberán definirse nuevas oportunidades, en
el marco de una necesaria planificación del
largo plazo y de la precisión de los
sectores que los países estiman que deben
ser estimulados bajo el convencimiento de
que poseen ventajas comparativas, estáticas
o adquiridas. Esto es imprescindible.
El ALCA no es
un esquema ganadores-ganadores
necesariamente; hay sectores que ganarán y
otros que perderán o serán afectados. De ahí
la importancia de determinar desde ya
estrategias de corto plazo y, por supuesto,
precisar la visión del largo plazo, de modo
integrado, pues la primera determina la
última.
"Acojamos los
tiempos como ellos vienen", decía un gran
escritor inglés: pero, ello no significa
acogerlos pasivamente, sino de modo
pro-activo, al menos al estar en juego el
futuro de generaciones de latinoamericanos.
Nuevo desafío, pues, éste de inducir la
planificación y el cambio, de consolidar
planes de largo plazo, de ser coherentes en
la aplicación de políticas coyunturales.
Al sector
productivo le corresponde también una
responsabilidad esencial: la de impulsar
mejoras en la gestión macroeconómica. Si
bien la mayor competitividad pasa por la
estabilidad macroeconómica, si no hay una
correspondencia con la innovación
macroeconómica los resultados finales pueden
ser relativos. El empresario debe ser un
agente del cambio, un motor de las
transformaciones y las transformaciones, en
la nueva economía, son persistentes,
del día a día, no esperan, se introducen
constantemente. El empresario debe seguir el
progreso, al menos si los hacedores de las
políticas públicas hacen bien su trabajo.
En este marco,
convendría suscribir, críticamente, la
antigua expresión de Keynes en el sentido de
que resulta "...sorprendente el número de
tonterías que se pueden creer temporalmente
si se aísla uno demasiado tiempo del
pensamiento de los demás, sobre todo en
economía...". Esto podría inducir una nueva
reflexión sobre el estilo de la regulación
macroeconómica de corto plazo respecto de
los problemas del sector externo y promover
otras posibilidades de ajuste y
estabilización.
La
globalización -y en ese marco, el ALCA-, es
un proceso complejo, que puede afectar
indistintamente a los sectores de la
producción de nuestros países y alterar los
entornos nacionales bajo distintas formas;
no obstante, son al mismo tiempo
oportunidades que no puede dejarse de lado.
Como ha sido señalado en alguna oportunidad,
la globalización y la apertura no son malas
per se sino que sus resultados dependen de
la forma como los países las enfrentan.
El ex Director
de la Organización Mundial del Comercio (OMC),
R. Ruggiero3/ anotaba que se requiere
construir un nuevo esquema político para la
globalización basado en una nueva visión del
mundo. En suma, otro desafío.
Para concluir,
a los países en desarrollo les corresponde
un papel de primera línea en los cambios del
futuro. La liberalización comercial es un
medio para alcanzar algunos objetivos, en un
mundo que ha relativizado una gran parte de
los valores tradicionales.
