BOLETINES DE COYUNTURA ANDINA MAYO 2007

La Equidad de la Política Fiscal en los Países Andinos1

Antecedentes

En el marco de un proyecto de Cooperación Técnica Regional No Reembolsable desarrollado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y la Secretaría General de la Comunidad Andina, se realizó un estudio para la estimación de la progresividad y capacidad redistributiva de los impuestos y el gasto público social en los países andinos.

El objetivo principal de ese trabajo era evaluar los efectos que las políticas fiscales aplicadas en cada uno de los países de la subregión tienen sobre la distribución del ingreso. El estudio constituye un importante esfuerzo por estudiar la equidad fiscal, tanto desde la perspectiva de los ingresos como de los gastos fiscales. Asimismo, resalta la necesidad de mejorar la calidad de la información disponible y la metodología para su análisis, poniendo especial énfasis en la medición de la efectividad del gasto público social, instrumento con mayor capacidad redistributiva.

La política fiscal en los países de la Comunidad Andina

En el Cuadro 1 se presentan los Índices de Gini correspondientes a la distribución del ingreso equivalente de los países de América Latina, a inicios y mediados de los noventa y en los primeros años del siglo XXI. De acuerdo a esta información, tres de los cinco países de la región presentarían una desigualdad mayor que la media (51.4): Bolivia (55.9), Colombia (55.8) y Ecuador (54.3). Perú (47.7) y Venezuela (45.5) se ubicarían por debajo del promedio.

Por un lado, Bolivia y Colombia, junto a Brasil (57.2), Chile (56.1) y Guatemala (56.0), son los países que presentarían la distribución del ingreso menos equitativa en América Latina. Por otro lado, Venezuela y Perú, junto a Uruguay (42.5) y Costa Rica (44.6), revelarían una mejor distribución del ingreso en la región. Ecuador ocuparía una posición intermedia.

Cuadro 1: América Latina y El Caribe: Índice de Gini (x 100) de la distribución del ingreso equivalente.

Fuente: Banco Mundial (2005).

Con el fin de medir la potencialidad de la política fiscal para cumplir un papel redistribuidor, el estudio se apoya en el concepto de ingreso fiscal disponible2, lo que permite aproximar el margen de maniobra con que cuentan los gobiernos para proveer servicios públicos.

De acuerdo a la información que se presenta en el Cuadro 2, el ingreso fiscal disponible de los países de la CAN sería inferior al de los países de la OCDE, aunque presentaría un margen de maniobra superior al de Centro América, MERCOSUR y Chile.

Cuadro 2: Ingreso fiscal disponible (en % del PIB), año 2003.

Fuente: OCDE, 2004. CEPAL 2005 y Banco Mundial,
World Development Indicators.

En relación al ingreso fiscal disponible, el estudio evalúa cuán viable sería ampliarlo a través de un incremento de la recaudación tributaria. Dicho de otro modo, ¿podrían los países realizar esfuerzos fiscales superiores?

La capacidad tributaria se define como el porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) que un país debería recaudar dadas las características de su economía, las que afectan su capacidad de recaudación. A su vez, el esfuerzo fiscal es la relación entre la recaudación efectiva, como porcentaje del PIB, y la capacidad tributaria. Si este coeficiente es menor a uno, indicaría que el gobierno puede introducir cambios en las bases imponibles y/o en las tasas imponibles vigentes e incrementar así su recaudación sin costos económicos excesivos, en la medida que estaría sub-explotando el potencial recaudatorio. Si, por el contrario, el coeficiente de esfuerzo fiscal es mayor a uno, el sistema tributario estaría recaudando más que su nivel potencial.

Estimaciones realizadas por Piancastelli (2001)3 y Teera (2001)4 indican que los países de la región obtendrían una recaudación inferior a la potencial, es decir, presentarían un coeficiente de esfuerzo fiscal inferior a la unidad. Si bien la implicación de este análisis no es inmediata, el mismo sugiere que en los países andinos existiría margen para un aumento de la presión tributaria, más allá de las consideraciones de suficiencia, eficiencia, simplicidad y estabilidad necesarias.

Dicha tributación marginal podría diseñarse con carácter progresivo -como en el caso del impuesto a la renta personal- o, incluso, regresivo, pero a condición de que permita financiar un gasto público social “pro-pobre”, que más que compense los efectos regresivos en la distribución del ingreso de la tributación que lo financia. Sobre este punto se volverá a lo largo del documento.

Progresividad y capacidad redistributiva del sistema tributario5

La carga tributaria en los países andinos es dispar, en especial en lo relativo a los ingresos por recursos naturales no renovables6. El impuesto al valor agregado (IVA), los impuestos selectivos al consumo y el impuesto a la renta empresarial, constituyen cerca del 50% de carga impositiva. En el cuadro siguiente se observa la preeminencia del IVA y la escasa recaudación del impuesto personal a la renta.

Cuadro 3: Estructura tributaria de los países de la Comunidad Andina

Fuente: Elaboración en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005);
Arteta (2005); Haughton (2005); García y Salvato (2005).

  • Impuesto al Valor Agregado

  • La progresividad de los impuestos se analiza considerando: (a) la progresión de la tasa media IVA/Ingreso, para deciles de hogares ordenados según su ingreso per cápita; y, (b) la progresión de la tasa media IVA/Consumo, para deciles de hogares ordenados según su consumo per cápita.

    En los casos de Bolivia, Colombia y Ecuador, el IVA resulta progresivo (Kakwani positivo). Por tanto, puede concluirse que en Bolivia y Ecuador –cuyos IVA tienen tasa única de 14.94%7 y 12% respectivamente- las exoneraciones, globalmente consideradas, estarían bien diseñadas; es decir, recaerían sobre bienes y servicios con mayor participación en la canasta de los hogares más pobres. En el caso de Colombia, se concluye que, globalmente consideradas, las exoneraciones y las tasas diferenciales8 también estarían bien diseñadas, es decir, determinarían una tasa efectiva menor sobre la canasta de consumo de los hogares más pobres.

    En el caso de Perú el IVA, que tiene una tasa única de 19%, resulta regresivo; es decir, las exoneraciones, globalmente consideradas, recaerían sobre la canasta de los hogares relativamente más ricos.

    En consecuencia, el estudio hace un análisis detallado de dichas exoneraciones para determinar si corresponde revisarlas o si, por el contrario, son otorgadas en base a externalidades positivas o por los altos costos de administración y/o cumplimiento que implicaría gravar los bienes y/o servicios en cuestión. La productividad del IVA -definida como el cociente entre la recaudación, como porcentaje del PIB, y la tasa-, excepto para Ecuador, donde alcanza el 50%, indicaría un desempeño muy bajo en la subregión, en torno al 35%. Esto mostraría problemas de diseño o administración.

    Los resultados son diferentes cuando los hogares se ordenan según su ingreso per cápita y se considera la tasa efectiva IVA/Ingreso (ver Cuadro 4): en Perú la regresividad del IVA se acentúa (el índice de Kakwani se hace más negativo) y en Bolivia y Colombia el IVA pasa a ser regresivo.

    Los resultados de Ecuador y Venezuela son llamativos: aún ordenando los hogares en deciles según su ingreso per cápita y considerando la tasa efectiva IVA/Ingreso, el impuesto resulta progresivo en estos países. En ambos casos, parte de la explicación puede estar en la relativamente buena distribución del ingreso -en el caso de Venezuela, coincidente con otras fuentes internacionales, no así en el caso de Ecuador.

    Cuadro 4: Impuesto al valor agregado (deciles según ingreso de los hogares)

    Fuente: Elaboración en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005); Haughton (2005); García y Salvato (2005).

    El análisis de la progresividad o regresividad del IVA debe ser complementado considerando, simultáneamente, la recaudación del impuesto, para determinar su papel redistribuidor. En este sentido es interesante observar que, en cualquier caso, resulte el impuesto progresivo o regresivo, el efecto redistributivo del IVA es modesto, sobre todo si se lo compara con la capacidad redistributiva del gasto público social, como se verá más adelante.

    Cuadro 5: Impuesto al valor agregado - ¿Quién paga el impuesto?

    Fuente: Elaboración en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Arteta (2005);
     G. García y S. Salvato (2005); Haughton (2005); García y Salvato (2005).

    Respecto al origen de la recaudación, dado que, en términos absolutos, el consumo de los estratos más ricos es significativamente mayor al de los más pobres, son aquellos quienes pagan el mayor porcentaje del IVA recaudado. Como se observa en el Cuadro 5, en los países de la CAN el IVA pagado por el 20% más rico de la población es entre 2 veces (Perú) y 9 veces (Bolivia) superior al pagado por el 40% más pobre (considerando el ordenamiento de los hogares según su ingreso per cápita).

    Esta constatación ha generado cierto consenso respecto a que no es una medida de política fiscal acertada renunciar a esta recaudación proveniente de los estratos de ingresos más altos. La clave está en eliminar las exoneraciones y focalizar el gasto público en los sectores de menores ingresos. Teniendo en cuenta, como se vio, que la mayor parte de la recaudación del IVA provendría de los sectores de ingresos más altos, si se aplica esta recaudación adicional a través de gasto público focalizado en los sectores más pobres, el resultado “fiscal” de la generalización del IVA sería progresivo, aunque el resultado “tributario” sería regresivo.

    Si logra demostrarse que: (i) la eliminación de determinadas exoneraciones del IVA no altera sustancialmente la regresividad; y, (ii) que el gasto público tiene mayor capacidad redistributiva que la política tributaria, la idea cobra más fuerza. El primer punto deberá ser estudiado por los países de la CAN en virtud de la aprobación de la Decisión 599, Armonización de Aspectos Sustanciales y Procedimentales de los Impuestos Tipo Valor Agregado, que unificará el IVA en estos países, manteniendo exclusivamente cuatro exoneraciones: servicios de salud, servicios de educación, transporte terrestre de pasajeros y los servicios de intermediación financiera9.

  • Impuestos Selectivos al Consumo

  • En relación a los impuestos selectivos, éstos presentarían una capacidad redistributiva muy limitada. Las cargas sobre bebidas alcohólicas, no alcohólicas y derivados del tabaco tenderían a ser casi neutrales en términos de equidad vertical. Esto indicaría que no es viable hacer políticas redistributivas con los impuestos selectivos, incluyendo los suntuarios, y esto sin considerar los problemas de contrabando e informalidad asociados al aumento de la presión impositiva sobre estos bienes.

    Respecto a los impuestos a los combustibles, si además de estimar el impacto directo del consumo de gasolinas (progresivo) se considera el impacto indirecto en el consumo de los hogares (regresivo), el efecto neto resultaría significativamente regresivo. Por otro lado, el subsidio de las gasolinas resultaría regresivo además de costoso fiscalmente. El balance entre el uso del impuesto, como carga de servicio por el uso de vías terrestres sin peaje o como insumo productivo; y, la equidad vertical, requieren de soluciones tecnológicas y administrativas innovadoras ante el ajuste a los precios del crudo.

  • Impuesto a la Renta Personal

  • El impuesto a la renta personal, instrumento tributario casi único con capacidad redistributiva en el mundo, resultaría tan progresivo como inocuo en su impacto redistribuidor debido a su escasa recaudación (en promedio, menor al 1% del producto). Si bien América Latina, en su conjunto, no recauda bien el impuesto, en países con un ingreso per cápita relativamente mayor (Argentina, Brasil, Chile, México o Uruguay) el impuesto recauda más del doble. Inclusive, países con un ingreso per cápita mayor que los anteriores -por ejemplo, los nuevos integrantes de la Unión Europea y algunos países asiáticos y del Norte de África- más que lo quintuplican.

    Por lo anterior, es claro que los diseños integral y multicelular del impuesto personal han fracasado en América Latina en general y, por ende, deberían considerarse las nuevas formas de imposición a la renta (incluyendo los componentes empresarial e internacional), como el dual y el lineal. Más aún, dado que el diseño actual de los sistemas tributarios de los países de la región determina que la participación en el ingreso después de impuestos del 10% más rico crezca respecto a su participación antes de impuestos, parece claro que el impuesto a la renta personal debería contribuir a corregir esta situación.

     

    Progresividad y capacidad redistributiva del gasto público social

    Los autores destacan la existencia de variaciones significativas tanto en el nivel como en relación a la clasificación funcional del gasto público social en los países andinos, aunque porcentualmente existe una preeminencia de los gastos en educación y pensiones.

    El indicador de progresividad más empleado es la progresión de la tasa media. De acuerdo con este indicador, un ítem determinado de gasto público será progresivo si el gasto público recibido, expresado como porcentaje del ingreso del hogar -tasa media-, decrece a medida que se avanza en la escala de ingresos de los hogares.

    Entre las conclusiones planteadas por los autores se señala que el acumulado del gasto público social presentaría un impacto redistributivo mucho mayor que el de los impuestos.

    Cuadro 6: Gasto público social en la Comunidad Andina

    Fuente: CEPAL (2005a).

    El gasto en educación en los tres países andinos estudiados (Bolivia, Colombia y Perú) sería progresivo y además “pro-pobre” en la educación básica (pre-escolar, primaria y secundaria), en tanto la educación universitaria, si bien sería progresiva, resultaría “pro-rica”. La universidad pública es aprovechada por los más pudientes en una relación de cinco a uno, con la excepción de Perú donde es dos veces y media más. Adicionalmente, el costo por alumno universitario es cinco veces superior al de la enseñanza primaria.

    Por tanto, se hace perentorio analizar los efectos de la educación universitaria en los ingresos y las posibles externalidades de la educación superior para definir su política de financiación. En definitiva, mayores erogaciones en educación básica tendrán un doble efecto: mejorar la competitividad laboral y favorecer la equidad vertical, evitando que su mala calidad constituya una trampa para el ascenso social.

    El gasto en salud es muy progresivo en los tres países analizados, pero solamente resultaría “pro-pobre” en el caso del régimen subsidiado de Colombia, lo que mostraría que existiría capacidad administrativa para focalizar correctamente el gasto.

    Respecto a los sistemas de pensiones, su papel redistributivo no es central, máxime a partir de las reformas introducidas en cuatro de los cinco países (excepto Venezuela), que introdujeron un componente actuarial. No obstante, corresponde anotar que los sistemas actuariales, privatizados o no, no suelen resolver completamente los problemas de cobertura y suficiencia de la pensión mínima vital. Por ello, constituyen un riesgo para la sostenibilidad fiscal de largo plazo y, si el nivel de cobertura del sistema y/o la tasa de reemplazo son muy bajos, obligarán a los Estados a complementar los beneficios del sistema.

    En relación al gasto social focalizado, si se considera como medida aproximada de focalización el ratio entre lo que recibe el 40% más pobre y el 20% más rico, puede verse que Perú -país para el que se cuenta con información de todos los rubros- tendría una focalización superior de los subsidios sociales que el resto de los ítems de su gasto público social. En efecto, este ratio es igual a 1.8 para salud, 3.3 para educación básica, 0.4 para educación universitaria y 5.6 para los subsidios sociales.

    Con márgenes tan altos de pobreza e indigencia como los presentes en los países andinos, el margen de actuación del gasto focalizado es amplio. Sin embargo, debe recordarse que este gasto tiene un límite en cantidad (bienes y servicios y monto otorgado), por encima del cual crea incentivos perversos.

    Impacto global de la política fiscal

    Conjuntamente considerados, el sistema tributario y el gasto público social resultarían progresivos en Bolivia, Colombia y Perú. A su vez, cabe afirmar que el efecto redistributivo de la política fiscal resultaría modesto, tanto en relación al problema original -la mala distribución del ingreso- como en relación a la redistribución que tiene la política fiscal de los países desarrollados.

    Cuadro 7: Impuestos y gasto público social (deciles según ingreso per cápita de los hogares)

    Fuente: Elaboración en base a Cossio (2005); Zapata y Ariza (2005); Haughton (2005).

    Como se observa en el Cuadro 7, el aumento en la participación en el ingreso del 40% más pobre va desde 1.7% (Perú) hasta 3.1% (Colombia). Teniendo en cuenta que, según los estudios realizados, la participación en el ingreso del 40% más pobre es entre 10 veces (en Bolivia) y 6 veces (en Colombia y Perú) menor a la del 20% más rico, parece claro que el efecto redistributivo de la política fiscal es muy inferior comparado a la magnitud del problema. En efecto, como puede observarse en el Cuadro 7, el Índice de Gini después de la política fiscal, cae entre 3 (Perú) y 5.4 puntos porcentuales (Colombia), cifra dos veces y medio inferior a la estimada para los países de la Unión Europea.

     

    A modo de conclusión

    A pesar de que un buen diseño de las exoneraciones en el IVA y del impuesto a la renta personal puede favorecer la equidad vertical, es reconocido que el principal instrumento de política fiscal para mejorar la equidad en la distribución del ingreso y satisfacer las necesidades básicas es el gasto público social. Dicho gasto debería ser eficientemente instrumentado y eficazmente focalizado para aliviar niveles de pobreza, expandir la infraestructura social y mejorar la distribución del ingreso. Sin embargo, teniendo en cuenta las limitaciones distributivas del gasto público social, se requiere igualmente evaluar en qué medida la estructura tributaria afecta la equidad de la política fiscal.

    En la perspectiva de profundizar la integración en América del Sur, el trabajo analizado constituye una referencia válida para los países de la región en cuanto se refiere a la posibilidad de utilizar instrumentos “clásicos” de política fiscal para incidir en los patrones de inequidad y desigualdad distributiva. Ello es relevante en la medida en que la integración regional tiene como reto inmediato contribuir a la consolidación de un modelo de crecimiento sostenido bajo condiciones de equidad.

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    * Para revisar el documento en formato PDF hacer click en la siguiente dirección:
    http://intranet.comunidadandina.org/Documentos/DInformativos/SGdi847.doc

    1. El presente documento informativo resume las principales conclusiones del libro “La Equidad Fiscal en los países andinos”, recogidas en el Resumen Ejecutivo. Los informes de cada uno de los países fueron coordinados por Jonathan Haughton, quien a la vez se encargó de realizar el estudio de Perú; por Bolivia, Fernando Cossio; por Colombia, Juan Gonzalo Zapata y Natalia Ariza; por Ecuador, Gustavo Arteta, y, por Venezuela, Gustavo García y Silvia Salvato. El Resumen Ejecutivo estuvo a cargo de los señores Jerónimo Roca (consultor DFID-CAN) y Alberto Barreix y Luiz Villela (BID). Para revisar el documento completo, puede accederse a: http://www.comunidadandina.org/public/libro_EquidadFiscal.pdf. El trabajo consideró el caso de la República Bolivariana de Venezuela, país que se separó de la CAN en abril de 2006.

    2. Se utilizó como proxy de esta variable la diferencia entre los ingresos tributarios y el gasto en seguridad social y el pago de intereses de la deuda pública.

    3. “Measuring the Tax Effort of Developed and Developing Countries, Cross Country Panel Data Analysis 1985/95”, IPEA, TD No. 818, Rio de Janeiro, 2001.

    4. “Tax Performance: A comparative study”, University of Bath, Department of Economics, 2001.

    5. En el estudio se utilizan el Índice de Kakwani, como indicador global de progresividad, y el Índice de Reynolds-Smolensky para evaluar el impacto redistributivo del sistema tributario.

    6. Los ingresos por recursos naturales no renovables presentan una alta variabilidad. Por otra parte, las contribuciones a la seguridad social por pensiones también son disímiles, dependiendo del régimen aplicado en cada país.

    7. La tasa nominal única de 13% del IVA en Bolivia es equivalente a una tasa efectiva de 14.94% pues el impuesto se incorpora en el precio (“impuesto por dentro”).

    8. En Colombia, la tasa general de IVA es de 16% y, además, se aplican tasas diferenciales para seis categorías de bienes y servicios: animales vivos (2%); otros bienes y servicios (7%); telefonía móvil (20%); licores (35%); cervezas (11%); automotores (16%, 20%, 21%, 33%, 35%, 38% y 45%).

    9. Claramente, esta política depende del efecto directo de las exoneraciones en el consumo, los niveles de pobreza e indigencia, la eficacia en provisión del gasto público financiado y la capacidad de focalización del sector público.

     

     
     



     
     
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