Elementos para el diseño de una estrategia de integración en el sector servicios para los países de la Comunidad Andina en el contexto de las negociaciones del ALCA y la Ronda Doha de la OMC
Documento elaborado para la Secretaría General de la Comunidad Andina por Jaime Andrés Niño Tarazona, profesor de la Universidad Nacional. Santafé de Bogotá, Colombia. 
Junio 2003. 
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INTRODUCCION

Los servicios son cada vez más relevantes para el desempeño de una economía moderna. Además de contribuir con una parte creciente del producto y el empleo, los servicios son cada vez más importantes para la competitividad de las firmas y el crecimiento de la productividad de las economías. Adicionalmente, el comercio de servicios registra tasas de crecimiento superiores a las de bienes y más del 60% de los flujos de la inversión extranjera mundial están en el sector servicios. Esto hace que una estrategia de integración del sector servicios sea parte fundamental de cualquier estrategia de desarrollo económico.

Esta estrategia de integración debe tener cuatro componentes. En primer lugar debe propender por crear una infraestructura de servicios moderna y un mercado de servicios empresariales sofisticado que facilite la integración andina y la inserción de los países andinos a la economía mundial. En segundo lugar, la estrategia de integración debe fortalecer la capacidad de negociación de los países andinos a nivel subregional, del ALCA y de la OMC. En tercer lugar, la estrategia de integración debe propender por aumentar la oferta exportable de servicios de los países andinos. Por último, la estrategia de integración debe generar la estabilidad jurídica necesaria para desarrollar los mercados de servicios andinos.

Desafortunadamente, los países andinos no han avanzado en esta dirección. De una parte, los procesos de liberalización del sector servicios no se han traducido en mercados más competitivos como consecuencia de marcos regulatorios que mantienen las restricciones al acceso a los mercados. La liberalización del comercio de servicios sin la implementación de marcos regulatorios que generaran competencia se ha traducido en altos costos de acceso a los servicios esenciales para competir a nivel regional y mundial.

Adicionalmente, los países andinos han adoptados estrategias de negociación de acuerdos de comercio de servicios que no han subsanado estas falencias. A nivel andino aún no se ha producido una verdadera integración del sector servicios y los acuerdos tan solo consolidan los niveles de liberalización adoptados unilateralmente en la década pasada. Esta situación ha incidido en una escasa capacidad de negociación de los países andinos que se ha reflejado en la ausencia de una estrategia de negociación unificada para el ALCA y la OMC. En consecuencia, los países andinos parecen haber renunciado a obtener concesiones importantes para la oferta andina de servicios exportables y estar resignados a conseguir únicamente una mayor seguridad jurídica. La ausencia de competencia y de una estrategia de integración adecuada amenaza con constituirse en un cuello de botella para la estrategia de integración internacional de los países andinos y con hacer sostenibles las reformas económicas de la década pasada.

En consecuencia se recomiendan las siguientes acciones:

1. Avanzar con urgencia en la integración del sector servicios a nivel andino, aprovechando el lento progreso de las demás negociaciones regionales y multilaterales. Este proceso debe propender por armonizar las regulaciones de los sectores de telecomunicaciones, energía, servicios financieros y transporte. Igualmente se debe avanzar en el reconocimiento de títulos y la liberalización del movimiento de personas, tanto trabajadores como turistas.

2. En una segunda etapa, se debe avanzar en la liberalización de los servicios a nivel subregional, del ALCA y la OMC. Teniendo en cuenta que la importancia de los mercados de servicios aumenta con el tamaño de estos, se debe buscar extender el proceso de liberazalización andina primero a nivel subregional y luego con los países más grandes, el ALCA y la OMC. En esta forma se pueden lograr un mayor número de concesiones en los sectores donde los países andinos tienen posibilidades de generar una oferta de servicios exportable acorde con las tendencias de la demanda mundial y obtener seguridad jurídica sobre marcos regulatorios que promuevan una mayor competencia.

3. Avanzar en el diseño de mecanismos de promoción de las exportaciones de servicios a nivel andino. Los altos costos de implementar sistemas de inteligencia de mercados en servicios hacen necesario que estos instrumentos se desarrollen a nivel andino para compartir sus costos.

Los servicios son cada vez más relevantes para el desempeño de una economía moderna. Además de contribuir con la mayor parte del producto y el empleo, los servicios son cada vez más importantes para la competitividad de las firmas y el crecimiento de la productividad de las economías. Adicionalmente, el comercio de servicios registra tasas de crecimiento superiores a las de bienes y más del 60% de los flujos de la inversión extranjera mundial están en el sector servicios. Esto hace que una estrategia de integración del sector servicios sea parte fundamental de cualquier estrategia de desarrollo económico.

Los efectos de este creciente peso del sector servicios en los agregados económicos esta teniendo efectos sustanciales en el desempeño cualitativo de las economías. Por una parte, los servicios constituyen la mayoría de los insumos en la producción de la manufactura moderna y de otros servicios. El peso de los servicios como insumos es todavía más importante para los bienes y servicios exportados. De manera que la existencia de una oferta moderna y competitiva de servicios esenciales como las telecomunicaciones, los servicios transporte y energía y los servicios financieros y de un mercado de servicios a las empresas como la consultoría y los servicios de soporte administrativo tienen una incidencia directa sobre la competitividad de las firmas y la productividad de la economía en general. Distintos estudios coinciden en señalar que los importantes aumentos en productividad experimentados por los Estados Unidos y otras economías desarrolladas están asociados a estos cambios estructurales en el sector servicios.

Igualmente, las mejoras en productividad, unidos al mayor peso de los servicios en el producto y el empleo en el sector servicios están alterando el ciclo de negocios de los países desarrollados, permitiendo períodos de expansión productiva más largos y recesiones más cortas y reduciendo las diferencias las variaciones en las tasas de crecimiento económico.

Estos desarrollos de los últimos veinte años en los países desarrollados apenas se están empezando a gestar en los países en desarrollo incluyendo la comunidad andina. En los países andinos un porcentaje todavía mayoritario del valor agregado del sector servicios se encuentra en actividades de bajo valor agregado como el comercio al detal y los sectores informales y una menor importancia de los servicios de infraestructura y de los empresariales.

La experiencia de países en desarrollo en Asia, el Pacífico y el Caribe, que durante la década del noventa han logrado desarrollar en forma considerable su sector de servicios, muestra que es posible producir estas transformaciones sin pasar por la industrialización de los países. Estas transformaciones se han apoyado en estrategias de integración de sus sectores de servicios sobre la base de una regulación que incentiva la competencia. Desafortunadamente, los procesos de liberalización del sector servicios en los países andinos se restringieron con frecuencia a la simple privatización de empresas y mantuvieron las estructuras de mercado monopólicas con el fin de maximizar los ingresos fiscales. La ausencia de marcos regulatorios que promuevan la competencia ha evitado que los precios de servicios esenciales se mantengan relativamente altos en comparación con otros países más desarrollados del continente y Latinoamérica. Las restricciones a la competencia explican entre 9 y 34% de los sobre precios en las tarifas de telecomunicaciones de Perú, Colombia y Venezuela, el 64% en Bolivia y el 199% en Ecuador. En promedio, los países de la Comunidad Andina pagan un 55.5% más como consecuencia de las restricciones al acceso al mercado. Un fenómeno similar tiene lugar para los servicios financieros donde las restricciones a la competencia explican un 46.4% de los diferenciales de interés en Colombia y un 13.4% en Venezuela.

Los relativamente altos costos de acceso a los servicios esenciales han inhibido el desarrollo de un mercado de servicios empresariales y están afectando la competitividad de las firmas localizadas en la región andina.

Igualmente, la estrategia de liberalización de los servicios a nivel andino también ha frenado la entrada de más inversión extranjera a la región. Si bien cerca del 72% de los US $ 25.358 millones en inversión extranjera directa en servicios durante la década pasada fue consecuencia de las privatizaciones, estos flujos no continuaron creciendo en la segunda parte de la década entre otras razones por la existencia de barreras a la entrada de nuevas firmas a los mercados de servicios esenciales.

Los países de la Comunidad Andina son importadores netos de servicios. El comercio de servicios de los países andinos en el año 2000 representaba importaciones por US $ 11.628.7 millones y exportaciones por US $ 5940.1 millones. Desde finales de la década del 80 cuando los países andinos registraron sus más altas tasas de crecimiento de las exportaciones de servicios, estas han venido perdiendo dinamismo como consecuencia de la ausencia de una infraestructura moderna de servicios. La única excepción ha sido el Perú, cuyas altas tasas de crecimiento son consecuencia del resurgimiento de las exportaciones turísticas.

Aún en el caso del Perú, este crecimiento está muy por debajo del un número grande de países en desarrollo que han exhibido crecimientos superiores al 20% en la última década. Esto se explica también por la estructura tradicional de exportaciones de servicios de los países andinos. Mientras el 90% de la oferta andina de servicios está agrupadas en el sector de viajes, servicios de transporte y telecomunicaciones, la oferta de los países en desarrollo que han exhibido un crecimiento más dinámico de sus exportaciones de servicios se concentra cada vez más en las exportaciones de servicios empresariales y sociales.

Si bien el patrón de especialización de los países andinos esta en contravía de las tendencias del mercado mundial de servicios, estos parecen tener oportunidades de desarrollar una oferta exportable de servicios empresariales y sociales. Aunque la ausencia de estadísticas más detalladas impide hacer un análisis riguroso de las exportaciones andinas de servicios empresariales y sociales, existen importantes ejemplos de exportaciones en estos subsectores. Adicionalmente, los mercados de servicios empresariales parecen estar segmentados por características idiomáticas lo que le permite a los países andinos desarrollar una oferta de servicios para los crecientes mercados hispanoparlantes e nivel regional y con España.

Es importante notar que el mercado andino no parece haber tenido un efecto importante sobre el desempeño exportado de los países de la región cuyo comercio de servicios se realiza esencialmente con estados Unidos y la Unión Europea. Mientras el comercio de servicios intraregional de América Latina es de tan solo un 12%, el comercio entre América Latina y los países de NAFTA es del 74% y con Europa es del 11%. El comercio de servicios entre América Latina y Asia es marginal.

Como consecuencia de las economías de escala y economías de redes que caracteriza a los servicios, el tamaño del mercado es de gran importancia para el valor y eficiencia de los proveedores de servicios. Igualmente, el tamaño del mercado incide directamente sobre el grado de competencia. Estas circunstancias hacen particularmente necesario que los países andinos implementen estrategias de integración de sus sectores de servicios.

Sin embargo, casi tan grandes como los potenciales beneficios del comercio de servicios son los desafíos que enfrenta una estrategia de integración del sector servicios. Las fallas de mercado que caracteriza la oferta de muchos servicios y su naturaleza intangible y en algunos casos no almacenable hace mucho más complejo el proceso de integración del sector servicios, toda vez que la estrategia debe incluir múltiples acciones complementarias a la liberalización comercial. En consecuencia, la forma como se realice el proceso de integración resulta fundamental para el logro de los beneficios de la estrategia de integración del sector servicios.

La simple liberalización del comercio de servicios no garantiza el desarrollo de un sector moderno de servicios y tampoco se traduce automáticamente en mayores exportaciones de bienes y servicios. La eliminación de barreras al comercio de servicios son una parte importante de la estrategia, pero también lo es la implementación de marcos regulatorios que incentiven la competencia y que generen los incentivos adecuados para obtener coberturas universales y servicios confiables y de calidad.

La adopción de una estrategia de integración que contemple una mayor liberalización y regímenes regulatorios más competitivos es fundamental para la creación de un sector de servicios moderno que aumente la productividad del aparato productivo y que fomente la competitividad de las firmas de bienes y servicios localizadas en la región andina. Precisamente, distintos estudios coinciden en señalar que las ganancias del comercio de servicios que resultan de la mejor asignación de recursos y de la acumulación de capital superan las ganancias que genera el libre comercio de bienes cuyos efectos de acumulación de capital son más limitados.

La liberalización del comercio de servicios tampoco se traduce automáticamente en la creación de una oferta de servicios exportable. Si bien la liberalización comercial puede contribuir a mejorar la capacidad de las firmas locales para competir en los mercados de servicios internacionales, el acceso real a los mercados regionales y globales depende de otras acciones complementarias. En este sentido, una estrategia de integración del sector servicios se diferencia de la simple liberalización comercial porque comprende medidas específicas orientadas a crear una base exportable. Entre las medidas más importantes están las de adelantar negociaciones comerciales que amplíen el acceso de los servicios nacionales a los mercados internacionales y la implementación de programas de promoción de exportaciones de servicios diseñadas de acuerdo con las características de los servicios con potencial exportador.

Las negociaciones de libre comercio de servicios con otros países deben garantizar un acceso real y condiciones regulatorias propicias conducentes a generar mercados competitivos de servicios. De ahí que resulte de mayor importancia negociar en ámbitos donde se pueda lograr mayores avances hacia una normativa más armónica y competitiva.

En ese sentido, avanzar en la integración de los sectores de servicios de la Comunidad Andina ofrece dos importantes ventajas. En primer lugar, el mayor tamaño del mercado hace más atractivo negociar con los países andinos. En segundo lugar, el mayor poder de negociación, unido a los avances hacia una regulación más procompetitiva y armónica a nivel andino permite extender estas regulaciones hacia otros mercados y generar mayor acceso real y seguridad jurídica.

La integración andina de los mercados de servicios ha avanzado en forma lenta. La decisión 439 y la 510 de la Comunidad Andina con sus anexos han conducido a una consolidación de los niveles de liberalización del comercio de servicios adoptados por los países en forma unilateral, pero no ha producido una mayor liberalización. En consecuencia, la normativa andina refleja las mismas deficiencias de acceso a mercados y limitaciones a la competencia que tienen los regímenes domésticos de servicios. Esto se aprecia claramente en el gráfico 1 que muestra los niveles de liberalización por trato nacional y por acceso a mercados. En esencia, los países andinos han liberalizado más en trato nacional garantizando a las empresas foráneas el mismo trato que a las nacionales, pero han mantenido las restricciones a la entrada de los mercados de servicios.

Los países andinos tampoco han hecho avances significativos hacia la facilitación del comercio de servicios a través de sus diversos modos de suministro. Si bien la posibilidad de avanzar hacia la creación de un mercado de servicios empresariales y sociales depende de la facilitación del movimiento de personas y el reconocimiento de títulos, los países andinos han hecho pocas concesiones a nivel comunitario en estos ámbitos. Igualmente, no se han hecho avances significativos hacia la facilitación del comercio de servicios por a través de presencia comercial.

El limitado avance en la integración andina de los sectores de servicios está incidiendo en forma negativa en las negociaciones que adelantan los países miembros hacia la creación de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y en la Ronda de Doha de la OMC (Ronda de Doha). En primer lugar porque los países andinos a pesar de tener intereses similares han asumido posiciones bastante diferentes. En segundo lugar porque las concesiones realizadas por los países desarrollados en sus ofertas iniciales no parecen consultar las necesidades de acceso a de los países en desarrollo en materia de servicios. Esto está llevando a resultados de la negociación similares a los obtenidos por Chile en el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos (TLC). Un nivel de liberalización alto para los sectores de interés de Estados Unidos, pero escasos avances en movimiento de personas que son fundamentales para la oferta de servicios profesionales de los países andinos y de Chile. Igualmente, permanecen las restricciones al comercio de servicios profesionales.

En el gráfico 2 se muestran las ofertas en el ALCA para movimiento de personas de los diversos países y se comprara con los compromisos de liberalización en el TLC y en la CAN. Como se aprecia, no sólo no se producen avances importantes en el TLC, sino que la CAN también tiene altamente restringido el movimiento de personas que es necesario para crear la oferta exportable de servicios empresariales de los países andinos.

El lento progreso en las negociaciones del ALCA ofrece una oportunidad importante para avanzar en el diseño y ejecución de una estrategia de integración que transforme el sector servicios en un motor de crecimiento económico y empleo productivo para los países andinos. En esencia se recomienda:

1. Avanzar con urgencia en la integración del sector servicios a nivel andino. Este proceso debe propender por armonizar las regulaciones de los sectores de telecomunicaciones, energía, servicios financieros y transporte. Igualmente se debe avanzar en el reconocimiento de títulos y la liberalización del movimiento de personas.

2. Avanzar en una segunda etapa en la liberalización de los servicios a nivel subregional, del ALCA y la OMC. Una vez se consolide un mercado de servicios ampliado a nivel andino que mejore las condiciones de negociación de los países andinos, se debe avanzar en la negociación de acuerdos subregionales y luego replicar este proceso a nivel del ALCA y la OMC. La negociación de un bilateral con Estados Unidos y del ALCA sin haber consolidado un mercado de servicios andino, como se viene adelantando actualmente impide lograr concesiones en los sectores de servicios donde los países andinos tienen posibilidades de exportar.