La negociaciones del ALCA y la Comunidad Andina en Acceso a Mercados de Bienes Agrícolas y No Agrícolas
Documento elaborado para la Secretaría General de la Comunidad Andina por el Consultor Juan Carlos Elorza. Bogotá, Colombia. 
Junio 2003. 
Documento completo (PDF, 734Kb)

El acceso a mercados es en cualquier caso el eje central de las negociaciones de libre comercio. Las condiciones que se establecen en un acuerdo comercial para el acceso preferencial a las mercancías de los socios, determina cómo será en el futuro la estructura del comercio entre ellos. Pero, al tratarse en este caso de un acuerdo de la envergadura del ALCA, donde participan 34 países con las más variadas estructuras y tamaños de producción y de comercio, lo más probable es que el impacto de la liberación no solo determine la futura composición de las corrientes comerciales entre ellos, sino que será determinante en la estructura productiva de los participantes.

FUENTE: World Development Indicators database, World Bank, Mayo 2003

El primer elemento a tener en cuenta para evaluar cuál será el impacto de la liberalización comercial en el ALCA, es el actual mapa económico y comercial en el continente y lo relacionado con las diferencias de las economías participantes en términos de la capacidad productiva y competitiva

Estados Unidos es de lejos la economía preponderante del ALCA con un Producto Interno Bruto que representa la tercera parte del PIB mundial y la no despreciable proporción de 78.7% del correspondiente producto del ALCA. El tamaño de la economía norteamericana contrasta con el de los países andinos pues aunque éstos representan en conjunto el 14% de la población del continente, su producto conjunto apenas llega al 2.2%.

En todo caso, La verdadera dimensión del problema de las diferencias en el ALCA radica en las estructuras de comercio exterior de los países participantes y la importancia relativa que éste tiene en la generación del producto y su relación con el mercado doméstico.

FUENTE: World Development Indicators database, World Bank, Mayo 2003

Esta situación hace complejo el panorama para la pretensión de aumentar las exportaciones andinas en el mercado norteamericano por la vía de la diversificación, pues su componente de crecimiento económico más importante es el mercado doméstico y, la producción, al igual que en Brasil, se sustenta primordialmente en ese inmenso mercado interno.

Los muchos acuerdos comerciales que se negociaron y suscribieron en los últimos años entre países del Continente dibujaron un mapa de relaciones comerciales regionalizado y con estructuras típicas que determinan la estructura con la que dará inicio la liberalización comercial del ALCA. Se realizó un análisis de las estructuras de exportaciones de los países seleccionados para el presente trabajo, por principales socios y por tipos de productos que permiten dilucidar cómo las diferencias económicas y los acuerdos comerciales entre los países del continente han condicionado una forma especial de relaciones comerciales que difícilmente se podrán superar con la puesta en marcha del acuerdo continental. 

El panorama no aparece muy halagador para los países andinos. En efecto, luego de varios años de ejercicios de integración y acuerdos comerciales, el peso específico de las exportaciones primarias sigue siendo muy alto. Además, la dependencia notoria del ALCA como destino de sus exportaciones establece una condicionalidad casi inamovible de apuntar a la integración con el continente.

Los esfuerzos de diversificación hacia exportaciones manufactureras han estado apoyados en la creación de mercados a través de acuerdos comerciales y especialmente en la profundización del proceso de integración andino. De hecho, con muy pocas y notables excepciones, este mercado es prácticamente la base de su desarrollo exportador en cuanto a manufacturas se refiere. Indudablemente, este proceso de diversificación ha arrojado frutos en mercados similares en tamaño y desarrollo, pues aunque cuatro de los países miembros de la CAN reciben un acceso preferencial en el mercado de los Estados Unidos, la estructura de exportaciones con dicho país se ha mantenido casi inamovible. No resulta adecuado entonces aceptar una relación directa entre acceso preferencial en un mercado con el crecimiento, potenciación y diversificación de las exportaciones. Los países que han logrado penetrar al mercado norteamericano deben haber desarrollado otro tipo de condiciones que les permita aprovecha el diferencial arancelario, como competitividad de precio, nichos específicos de mercado, vinculación empresarial, etc.

Esto es muy importante a efectos de perfilar la verdadera dimensión del ALCA como una vía para llegar a un acuerdo con los Estados Unidos, pues no queda todavía claro que el enorme mercado de dicho país en términos de importaciones pueda representar una salida óptima a la promoción y diversificación exportadora andina, por las siguientes razones:

Por un lado, de los indicadores de apertura comercial de los Estados Unidos, se puede inferir que el principal competidor en dicho mercado para las manufacturas o exportaciones no tradicionales andinas, es el mismo Estados Unidos. En segundo lugar, los nichos de mercado que puedan ser aprovechados por la CAN van a enfrentar otra dura competencia de países que ya tienen una posición consolidada de exportaciones manufactureras a ese país.

Los 10 años de vigencia del ATPA son un ejemplo de que las preferencias arancelarias por sí mismas no son garantía de la aparición y desarrollo de nuevas corrientes comerciales. Con notables excepciones, los países andinos beneficiarios no han encontrado la estrategia de vinculación empresarial al mercado norteamericano que garantice un mayor aprovechamiento de las preferencias.

Las demás oportunidades de nuevos mercados se estarían dirigiendo a países como México, Brasil y Argentina, los cuales, como se ha podido apreciar, cuentan con una estructura de comercio muy regionalizada, especialmente el primero. La experiencia chilena puede constituir una réplica de las perspectivas andinas en la consolidación del ALCA. Chile, con la gran cantidad de acuerdos bilaterales que ha suscrito en los últimos años, ha mejorado de manera importante la participación y diversificación de sus exportaciones hacia mercados de economías similares, con ingreso y producto por habitante de rango medio, pero a los países desarrollados las exportaciones siguen siendo eminentemente de carácter primario.

Se pueden sintetizar los parámetros básicos de la negociación de acceso a mercados en ALCA en los siguientes elementos:

· El arancel base de partida ya está definido y es muy escaso el margen de movimientos para los ajustes, aunque es posible que, dada el extendido incumplimiento de los países en la presentación de ofertas y aranceles base con respecto a lo acordado en el CNC y la existencia de sectores críticos en todo el continente, durante el proceso de negociación podrían darse movimientos de los aranceles como mecanismo de trade-off para lograr acuerdos sobre algunos plazos o modalidades de desgravación.

· La discusión central estará alrededor de los plazos de desgravación y es muy posible que aparezcan modalidades distintas de la desgravación lineal que se había propuesto como punto de arranque en la negociación. Las canastas de plazos ya acordadas son: Canasta A (desgravación inmediata); Canasta B (hasta 5 años para la desgravación); Canasta C (más de 5 años y menos de 10 para la desgravación) y Canasta D (más de 10 años). Todavía no se ha definido cual será el plazo de la Lista D o si éste será variable por sectores o productos, pero es poco probable que se acuerde un plazo mayor de 15 años y algunas delegaciones hablan de 12 años como máximo.

· Las normas de origen se examinarán al detalle de producto y en general serán de nivel exigente respecto a las variables de incorporación de insumos, elaboración y valor agregado, etc. La negociación al detalle de producto también puede inducir la aparición de trade-offs en los sectores críticos.

· Con relación al principio de acumulación, el cual está prácticamente asegurado que será valido desde el inicio de la desgravación, debe tenerse presente que, sumado a la exigencia esperada de las normas de origen, se constituye en la base de un proceso de concentración y desviación de comercio dentro del continente para países como los andinos. Los procesos productivos exportadores que eventualmente se desarrollen en nuestros países estarán basados en las exigencias de los mercados del ALCA con relación al origen, lo cual establece de antemano la dirección que tengan los proyectos exportadores y limita la futura negociación con otros países fuera del continente.

En esta perspectiva, el análisis que adquiere relevancia es el de la composición del comercio de los países por canastas de plazos y la posición relativa que cada uno tiene frente a los países oferentes. Este es el análisis que se desarrolla en la siguiente sección.

A diferencia de la negociación de un acuerdo bilateral, donde los participantes se otorgan mutuas preferencias en función de las fortalezas y debilidades productivas de cada uno en el comercio recíproco, la negociación multilateral del ALCA implica que este esquema se disperse por la multiplicidad de intereses de los demás países. No obstante, la composición de los intereses comerciales que se desean negociar está condicionada por la participación efectiva de cada país en el mercado de destino y por el potencial que pueda representa éste para la expansión del comercio futuro.

Para evaluar el impacto de las ofertas sobre las economías andinas y el mercado común, se ha desarrollado en el presente trabajo un ejercicio de “proveedor relevante”. De esta manera se puede identificar la posición relativa de los países andinos y el potencial de acceso que representan cada una de las ofertas presentadas.

El “proveedor relevante” ha sido definido en términos de la participación de un país en las importaciones totales de un producto que registra un país ALCA. A priori se ha escogido el umbral mínimo de 20% para definir que dicho país es proveedor relevante. Este ejercicio permite identificar dónde se concentran los intereses de cada país en términos del comercio actual, lo cual no necesariamente implica que sean en estricto esos productos los que se desean potenciar en el mercado ampliado. Sin embargo, los resultados residuales indicarían cuál es la posición relativa de esos productos que se consideran potenciales.

La oferta, como se puede apreciar, está concentrada en las nóminas de desgravación rápida (A y B). En términos de comercio, el 80% de las importaciones promedio del mundo tendrán una desgravación entre inmediata y 5 años. Medido por las importaciones de ALCA, el porcentaje se reduce un poco pero mantiene la misma estructura de concentración.

Esta posición encuentra explicación en dos aspectos: En primer lugar, el arancel de los Estados Unidos es muy bajo para la mayor parte del universo arancelario y en casi todos los productos que ofrece en desgravación inmediata es porque el mismo ya está en 0%. Por otra parte, muchos de los productos donde el arancel ya es bajo, los países andinos (excepto Venezuela) tienen acceso preferencial mediante el ATPA y la oferta constituiría una consolidación de dichas preferencias.

La oferta de MERCOSUR en general genera mucha incertidumbre porque se desconoce su configuración definitiva, habida cuenta de los dos condicionamientos que ha colocado. Uno similar al de los países andinos con los productos agrícolas subsidiados y una reserva respecto a la posibilidad de aumentar el arancel de un buen número de productos que hoy ofrecen en la canasta A.

La oferta de Brasil hace parte de la oferta conjunta del MERCOSUR. Es una de las ofertas más conservadoras de las presentadas en ALCA y quizás la más restrictiva si se tiene en cuenta el tamaño del mercado de este grupo. En efecto, tanto en partidas como el comercio la proporción incluida en las listas de desgravación más lenta es bastante alta.

Como se puede observar la oferta tiene una composición opuesta a la presentada por Estados Unidos y Canadá.

La oferta de Argentina también es conjunta con la de MERCOSUR por lo que le aplica la nota especial sobre la misma. A pesar que la composición del comercio de este país guarda importantes diferencias con la de Brasil, la estructura de la oferta recoge los mismos principios del análisis del comercio de este último.

En efecto, la oferta de Argentina tiene, por items arancelarios una alta concentración en las listas C y D (cerca del 80% de las subpartidas), situación que en conjunto se magnifica cuando se incorpora el comercio efectivo, pues en las listas más lentas se concentra cerca del 90% de las importaciones Argentina totales del mundo y del ALCA.

El análisis estadístico de la oferta chilena resultaría irrelevante por cuanto este país ya ha suscrito acuerdos bilaterales con todos los países incluidos en este trabajo, inclusive el más reciente con los Estados Unidos. Sin embargo, es importante dar una visión general de la composición de esta oferta pues allí se explica el porqué de la versatilidad de Chile para estas negociaciones.

En la presentación de las ofertas, los países andinos minaron de manera sustancial su posición negociadora de conjunto. Al iniciarse el proceso de negociación, el mecanismo de vocería única de la CAN generó una dinámica de bloques en la negociación, a pesar que no se había previsto de esa manera. El i5 de abril pasado, no lograron los andinos consolidar una oferta única convirtiéndose en el único bloque de los que actúan como tal en la negociación que presentó ofertas no comunitarias.

Aunque la estructura arancelaria de Bolivia es plana y posee una estructura productiva bastante concentrada, la conformación de la oferta está ligada al acompañamiento que hizo de las propuestas de ofertas de Colombia, Ecuador y Venezuela. Por tal razón, la oferta de Bolivia refleja una alta concentración en las nóminas de largo plazo. En número de items arancelarios, la Lista A solo recoge 140 productos que representan el 3% de las importaciones de Bolivia del mundo. La lista D, por el contrario, abarca el 34% de los items arancelarios pero representa en importaciones el 58%.

La oferta de Colombia, como la de algunos de sus socios fue construida sobre la base de la estructura arancelaria, asumiendo que los productos más sensibles son aquellos a los que se debe asignar un plazo de desgravación mayor y viceversa.

Además, en función a la dispersa aplicación de la administración arancelaria andinos con relación a los bienes no producidos en la Subregión, la oferta presenta una serie de nóminas combinadas en la nomenclatura a 8 dígitos, pues existen desdoblamientos en nomenclatura nacional con gran desviación arancelaria.

Al igual que en caso de Colombia y en virtud del mismo principio de administración arancelaria, la oferta de Ecuador contempla listas combinadas para algunos items a 8 dígitos de la NANDINA. En composición por listas, los resultados son muy similares a los de Colombia por estructura de importaciones totales del mundo: altamente concentrada en las listas de largo plazo y con los insumos que el país requiere importar en la nómina B.

La estructura general de la oferta de Perú si es bastante disímil de la presentada por los otros andinos. En términos de items arancelarios, tiene un grupo mucho mayor en la lista inmediata, aunque se hace evidente que por comercio sigue siendo una nómina poco atractiva. Se desvirtúa la primera impresión que se difundió de la posición muy abierta de ese país en la oferta inicial.

Finalmente, la oferta de Venezuela guarda consistencia con las estructuras de la oferta de Colombia y Ecuador, salvo por el tratamiento más restrictivo a los insumos y materias primas y el número de productos condicionados del sector agrícola.

En cuanto al balance de la negociación se pueden identificar varios elementos que en general describen una posición compleja para los países andinos, especialmente con los Estados Unidos, ya que con México varios de ellos ya tienen acuerdo y lo que se verifica en las cifras actuales, la relación comercial con Canadá es exigua:

En primer lugar, es muy notorio el desequilibrio en el número de productos que resultan de interés para los Estados Unidos. Todos los andinos tienen un conjunto de productos donde son proveedores relevantes que no supera la cifra de 202 (Colombia). Por el contrario, el número de productos que resultarían de interés para los Estados Unidos es bastante alto. En todos los países andinos la mayor concentración de estos productos se da en las listas de desgravación lenta.

La conclusión más directa de esta situación es que el “trade-off” de la negociación ALCA de los países andinos con los Estados Unidos debe derivarse a otros aspectos de la negociación distintos de Acceso a Mercados o en todo caso, puede ser una base para presionar salidas más aceptables en la problemática agrícola de la misma negociación. Incluso, en un entorno político adecuado y con alto grado de coordinación andina, se puede pensar en desarrollar factores de “trade-off” distintos de los eminentemente comerciales como la cooperación o el apoyo financiero para el ajuste al ALCA.

La negociación de los países andinos con el MERCOSUR, adquiere bastante relevancia y con más opciones de intercambio de posiciones y de creación de corrientes comerciales sobre la base del tratamiento preferencial. la negociación con MERCOSUR tendrá costos de transacción negociadora más altos en el ALCA que en el fallido intento de bilateral CAN - MERCOSUR.

Cabe destacar el alto valor relativo que tiene el subconjunto de productos agrícolas, foco de la problemática en la negociación de acceso a mercados, es decir los productos donde existe una clara evidencia de ser sujeto de subsidios y ayudas internas por parte de Estados Unidos, Canadá e incluso México.

Los países andinos demandan importantes volúmenes de importaciones de esos productos en los que se está condicionando la negociación al desmonte de los subsidios. Si bien la posición andina de fondo encuentra una seria justificación al ser bienes que se producen (la mayoría) en la CAN, pero en condiciones desventajosas, esta perspectiva puede tener por lo menos dos serias implicaciones para el proceso: Si bien Estados Unidos y Canadá son grandes subsidiadores, es difícil sostener el mismo argumento con respecto a las importaciones de bienes agrícolas en franjas desde países como Argentina. Además, no se debe perder de vista que la asimilación directa de protección arancelaria con niveles de subsidios tiene efectos totalmente opuestos, pues mientras los primeros tienen el efecto de elevar los costos de producción para las cadenas agroindustriales, los segundos favorecen la posición competitiva y estimulan el consumo en los mercados que hacen uso intensivo de ellos.

Esta situación define una posición muy compleja para los países andinos en la política y negociación del sector agropecuario, pues de sobre utilizarse el argumento de aranceles contra subsidios en el marco de la negociación, puede caerse en una situación perversa en la que no se eliminan los últimos y se mantengan las ventajas competitivas de los productores beneficiarios de las ayudas, con el consecuente impacto negativo de competitividad sobre los procesos industriales en los países andinos.

En estas condiciones la solución se podría dar de dos maneras:

La primera y quizás la más viable, es que para estos productos se establezcan rangos de comercio administrado (tal como se está desarrollando en el formato de presentación de ofertas de los países del NAFTA) con contingentes o precios mínimos de importación.

La segunda, es que el peso del problema trascienda el balance general de la negociación y se opte por hacer lo que sucedió en las negociaciones de la Ronda Uruguay, en las que la negociación agrícola terminó por aplazarse para no detener el resto del acuerdo.

Como se señaló en la parte II del presente trabajo, los países de la Comunidad Andina presentaron ofertas al ALCA, que son similares en la composición pero muy diferentes en los conjuntos de items arancelarios que comprenden cada canasta de desgravación. Esta posición ha minado sustancialmente la capacidad negociadora de conjunto de los países andinos a diferencia de lo que se puede verificar en los demás bloques participantes de la negociación.

La negociación del ALCA fue sin duda un catalizador de un proceso que debió iniciarse mucho tiempo antes, el AEC pleno. Las muy escasas reuniones técnicas, los retrasos en las mismas y la velocidad con que se tomaron las definitivas sobre el arancel, impidieron que se consolidara Unión Aduanera. Sin embargo, lo más grave del proceso es que el haberlo hecho en medio de la negociación del ALCA, los países andinos alternaron las propuestas de arancel con las ofertas que planeaban para el ALCA. De esta manera, aún cuando se logró un porcentaje alto de coincidencias en la estructura del arancel, los países trasladaron a las ofertas posiciones cedidas en el terreno del AEC. Mientras las coincidencias del arancel sumaron más del 60% del universo arancelario, la Comunidad Andina presentó una oferta común en sólo el 42% de ese universo arancelario.

Del análisis de las secciones anteriores del trabajo se desprende que en el proceso de mejoramiento de ofertas los países de la CAN van a recibir fuertes presiones para reducir sustancialmente la proporción de items arancelarios y comercio ubicado en las nómina de largo plazo, incluso la correspondiente a la nómina B. Este proceso puede derivar en contar con una oferta definitiva un tanto más común que la inicial.

No obstante lo anterior, un ejercicio simple de para evaluar las aproximaciones que deben darse, da cuenta de un esfuerzo importante por parte de todos los países andinos para unificar la oferta. El ejercicio consiste en evaluar cómo se movería cada uno para alcanzar la nómina más baja que registra un producto en la actualidad, lo que se ha denominado piso.

Con este ejercicio se puede desmitificar el riesgo de la oferta no común de la CAN, por lo menos en su fase inicial. De hecho el riesgo empieza a aparecer cuado se den las profundizaciones producto de las solicitudes de mejoramiento.

Al cruzar los posibles movimientos de mejoramiento de cada país con las corrientes comerciales que efectivamente se afectan con la oferta, se mantiene una proporción muy importante del comercio al interior de la unión aduanera con margen de protección duradero. Esta circunstancia sin duda debe ser aprovechada por los países andinos para que en el proceso de mejoramiento de ofertas se propenda por una posición más común en los plazos de desgravación, lo que redundará, en primer lugar, en una mejor posición negociadora y, en segundo lugar, para potenciar el uso de la integración andina como medio para la inserción en el ALCA.

En las secciones anteriores se discutió tanto la estructura comercial de los países como los efectos probables y la consistencia de las ofertas de desgravación ALCA en relación con dichas estructuras. Habida cuenta de que existe un amplio margen de defensa del mercado andino en la negociación, el razonamiento que tienen que hacer los países es alrededor, precisamente, de formato de inserción en el acuerdo continental.

Hasta el presente la diversificación exportadora se ha dado para nuestros países por la vía de acuerdos bilaterales con países de similar desarrollo e ingresos, pero ha sido decepcionante el desempeño exportador a los Estados Unidos (y Europa) donde también contamos con un acceso preferencial no recíproco. La razón más plausible de ese efecto es que las preferencias arancelarias por sí solas no son garantía del acceso a un mercado determinado y pesan mucho más las acciones complementarias que se deben adelantar para asegurar la conquista de nichos de mercado. En la negociación del ALCA no hay indicios que signifiquen cambiar de manera radical el pobre desempeño de las exportaciones andinas a los mercados más importantes del continente, en cuanto a diversificación y expansión.

Hay un fuerte componente de dinámica empresarial en el éxito exportador reciente de los países del CBTPA a los Estados Unidos, apoyado en los incentivos para al actividad exportadora. La CAN cuenta con un potencial importante por explotar en el comercio subregional cual es la integración industrial (horizontal o vertical) para exportar a terceros mercado. Los límites en la participación del comercio andino están relacionados, además de las crisis recientes en los países, con el bajo aprovechamiento de este comercio interindustrial.

La otra opción que no se debe descartar, es la posibilidad que subsiste de alcanzar la expansión exportadora por la vía de una especialización competitiva. Como se pudo apreciar a lo largo del trabajo, las condiciones actuales de la negociación son más próximas a este escenario. Esta alternativa no es mala per sé, como no es buena per sé la anterior, pero si se opta por esta última, los países deben preparar sus políticas para enfrentar un fuerte proceso de reacomodación de la estructura productiva y por ende de la asignación tradicional de los recursos de las economías (inversión, empleo, etc).

Como consideración final debe hacerse una reflexión profunda sobre las formas en que se puede profundizar la integración andina con miras a su inserción en al ALCA. Bajo cualquiera de las opciones consideradas (diversificación o especialización) el desarrollo de niveles de integración en aspectos que acompañan a la actividad productiva y comercial puede soportar de mejor manera la participación de los andinos en la zona de libre comercio del continente.

En esta perspectiva, las labores pendientes que tienen los andinos en materia de profundización de los acuerdos de mercado común deben ser desarrolladas de inmediato. La libre circulación de personas y capitales, la infraestructura, el desarrollo fronterizo, la administración de las aduanas internas y externas de la Subregión, entre otros aspectos, van a permitir no solo una mejor posición competitiva de los aparatos productivos andinos, sino que marcarán la diferenciación como identidad regional de la CAN.