El Sueño de Bolívar: De la Federación de los Andes a la Comunidad Andina
Por José A. García-Belaunde
Asesor del Secretario General de la Comunidad Andina
Exposición en el Coloquio: "El sueño de Bolívar. El futuro de la representación política y de la integración de los países andinos"
Biarritz, 27 al 28 de septiembre de 2000

El Secretario General de la Comunidad Andina, quien hubiera querido estar hoy aquí y participar en el coloquio, me ha pedido que lo represente y les traiga nuestras reflexiones que tienen que ver no sólo con lo que hemos podido avanzar en nuestra integración –diríamos dónde estamos- sino también de dónde venimos y cuáles son nuestras perspectivas y proyectos.

El pensamiento de Bolívar ha sido y es el punto inicial de referencia para todos los intentos de integración en América Latina. No es este un pensamiento rígido, el cotejo con la realidad americana hace que el Libertador lo vaya perfilando con el correr del tiempo. Pero lo que subyace en todas las etapas de su pensamiento integrador son dos elementos: la necesidad de la unidad frente a los peligros que amenazaban a las recientes repúblicas, es así como en carta al General Santander denomina el Congreso de Panamá como Liga Santa en contraposición a la Santa Alianza; y la conveniencia de contar con mecanismos propios para resolver eventuales disputas entre nuestras naciones.

Como bien sabemos, Bolívar evoluciona desde la gran Confederación que envolvía el proyecto del Congreso de Panamá, hacia la Federación de los Andes. El primero, era ambicioso porque incluía desde México hasta las Provincias Unidas del Río de la Plata (Argentina), el segundo comprendía a las naciones que él había liberado(entonces la Gran Colombia, Perú y Bolivia). La Confederación estaba llamada a fracasar y así lo entendió él tan pronto se inauguró el Congreso Anfictiónico, en parte porque no participan todos los convocados (*), y porque su proyecto contemplaba tener a Inglaterra como aliado-tutor y esto no parecía interesarle a la propia Inglaterra. Al abandonar el proyecto de Confederación lo hace para abrazar el de la Federación de los Andes, con la idea que el Congreso de Panamá podría ser una organización de naciones soberanas, bajo el principio de igualdad y con la finalidad de enfrentar unidas las amenazas que planteaban las monarquías europeas y los designios hegemónicos de los Estados Unidos, que ya entonces eran perceptibles.

Estos dos proyectos, que los desarrolló Bolívar in extenso en su nutrida correspondencia, fracasaron y el Libertador se afanó por salvar la unidad Gran Colombiana. No trataré de analizar las causas, sólo me interesa destacar que pese a que no hubo desarrollos teóricos posteriores, tengo la impresión que el gran diseño del Libertador se instaló firmemente en el imaginario de nuestros pueblos. Creo que a ello contribuyó también una suerte de nostalgia histórica, ir al reencuentro del imperio Incaico, o si se quiere en búsqueda del paraíso perdido (o quizás debíamos decir del tiempo perdido). Después de todo la gesta bolivariana abarcó del Orinoco a Potosí, prácticamente el territorio dominado por los incas.

A partir de lo anterior abundaron iniciativas, desde los Congresos de Lima, de 1847 y de 1865, ambos convocados para enfrentar las pretensiones coloniales de Inglaterra y de España, hasta el más reciente mecanismo, el Grupo de Río. Sin embargo todas las iniciativas fueron diseñadas sólo para afirmar intereses comunes y defenderlos mejor frente a terceros y no, como había imaginado Bolívar que fueran además, instrumentos para asegurar la paz entre las naciones americanas. Con algunos fracasos, dificultades constantes para lograr sus objetivos y, sobretodo, una escasa participación popular, sorprende que la idea integradora siempre ha encontrado un apoyo consciente y extendido en los pueblos.

En paralelo a estas iniciativas mas bien de carácter político, América Latina buscó desarrollar procesos de integración económica, y me atrevería a aventurar que lo ha hecho repitiendo la evolución del pensamiento del Libertador. No es arbitrario encontrar semejanzas entre el Congreso de Panamá y la antigua ALALC, ambos se proyectan con una vocación latinoamericana. Al fracasar el primero Bolívar sueña con la Federación de los Andes. Al no prosperar el segundo, los andinos recrean la idea de la Federación y nace la Comunidad Andina.

El proceso de integración andino es uno de los más interesantes a tomar en cuenta. Si comparamos con Europea, que es nuestro modelo institucional, saltan a la vista algunos rasgos diferenciales que así como explican fácilmente la integración en el viejo mundo y sorprende el proyecto nuestro. Con esto quiero decir que cuando los seis países europeos conforman las comunidades creadas por el Tratado de Roma en 1957, tenían ellos mismos una interrelación económica y comercial de siglos. Venían, además, del horror de dos guerras mundiales experiencia ésta que nadie quería reeditar, y para complicar el escenario político, había caído sobre el este de Europa, por usar la frase de Churchill, "una cortina de hierro" que amenazaba seriamente las democracias recuperadas después de la segunda guerra mundial.

Nada de ello ocurría en la región andina. Nuestras relaciones eran débiles. No teníamos una experiencia traumática de guerra ni tampoco vecinos adheridos a una ideología que amenazaba nuestra estabilidad política. Nuestro comercio apenas sumaba cien millones de dólares. Hoy ha crecido 50 veces. El total de nuestro comercio respecto a las exportaciones al mundo, era el 2% ahora el 14% y entonces las manufacturas representaban menos del 50% de nuestro comercio. Ahora alcanza casi el 90%.

¿Qué hace que este proyecto persevere en medio de sucesivas crisis como la del modelo económico al final de los 70, la de la deuda latinoamericana en la década de los 80 –la década perdida -, y la crisis financiera internacional a finales de los 90?. Pienso que la respuesta es una voluntad política que reafirma lo que fue el sueño visionario del Libertador, y que recogida intermitentemente por nuestros líderes políticos permite llevar adelante la integración de las naciones andinas.

La historia

Los años 70, hasta la segunda mitad, fueron los de gran expansión y compromiso con la integración. A las cinco naciones fundadoras, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú, se les sumó luego Venezuela. Para 1976, Chile abandona el Acuerdo de Cartagena, pero el proceso sigue avanzando hasta encontrarse con la crisis de la deuda. Por cierto que dichos hechos –el ingreso de Venezuela y la salida de Chile- produjeron una conmoción que costó esfuerzos superar, pues dentro de las políticas planificadoras y sectoriales de moda entonces, fue necesario replantear ciertos instrumentos para adecuarlos a estos cambios.

La crisis de la deuda tuvo efectos severos para la región andina. Fueron años de parálisis y de incumplimientos de los compromisos adoptados. Detrás de ésta se escondía la crisis del modelo de economía cerrada y proteccionista que definía las políticas de los países y a la concepción misma de la integración andina. Por ello es que fue necesario reformular el Acuerdo de Cartagena a través del Protocolo de Quito, firmado en 1987, para darle un nuevo marco conceptual y una mayor flexibilidad al proceso. Con ese nuevo instrumento jurídico y, especialmente, a partir del compromiso de los Presidentes de dirigir la marcha de la integración andina, ésta tiene, por llamarlo así, una segunda oportunidad.

Sin embargo hay que destacar que esos años fueron productivos en términos institucionales. La Corporación Andina de Fomento, creada al tiempo de la suscripción del Acuerdo de Cartagena (1969), se fue desarrollando hasta convertirse en la institución financiera que más recursos canalizó a la sub-región andina, por encima del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo. Por esos años se creó el Fondo Andino de Reservas, que aunque su capital es aún modesto, tuvo intervenciones de urgencia y significativas en apoyo del Perú, Ecuador y Bolivia en la década que acaba de terminar.

Pero más importante aún fue la creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, con el que se consolidó la institucionalidad andina, ofreciendo a los países un mecanismo eficaz e independiente para la solución de las controversias y se afirmaron los rasgos de supranacionalidad del esquema andino.

A partir de los 90, con la vigencia de la Zona de Libre Comercio, nuestro intercambio empieza a crecer sostenidamente a un del 30% anual, mucho más que el crecimiento del comercio de los países andinos con el resto del mundo, y a la misma velocidad que el incremento del intercambio comercial que tuvieron en ese mismo período los socios del Mercosur 1998. Se adopta, en este período, el Arancel Externo Común y una amplia legislación para asegurar un mercado ampliado transparente y equitativo.

La participación Presidencial demuestra lo que teóricamente se ha afirmado siempre. La integración es un proceso que nace de la voluntad política y que se sustenta en ella para perseverar y profundizarse. La experiencia hizo necesario realizar cambios institucionales para garantizar a la integración un liderazgo político. Un nuevo protocolo, el de Trujillo – 1996, consagró jurídicamente las instancias del Consejo Presidencial Andino y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, pues ambos, hasta entonces, eran foros no órganos. El Consejo Presidencial da pautas que guían los trabajos de todos los órganos del Sistema. El Consejo de Cancilleres, es un órgano que supervisa la marcha del proceso pero que además tiene carácter normativo, es decir, capacidad de decisión vinculante al igual que la denominada Comisión compuesta por los Ministros de Comercio.

El Protocolo de Trujillo crea, además, el Sistema de Integración para articular todos los órganos de suerte tal que concurran en la misma dirección en sus labores y reemplaza por la Secretaría General a la antigua Junta del Acuerdo de Cartagena que era un órgano colegiado y de carácter técnico. La Secretaría General es un órgano ejecutivo en el cual desaparece, al no ser colegiado, el veto. Con esta nueva estructura institucional no sólo se le da un carácter político al proceso, sino que amplía sus ámbitos que antes estaban centrados en temas comerciales y económicos.

No fue la última década un período exento de dificultades e incluso de crisis. Durante tres años la participación del Perú se redujo y pendía sobre la Comunidad Andina el peligro de perder a este importante socio fundador y principal articulador de la participación boliviana. Aunque con la puesta en vigencia del Protocolo de Trujillo la firma del Protocolo de Sucre, el Perú regularizó su participación en la Zona de Libre Comercio, su desinterés y algunas manifestaciones de hostilidad hicieron dañó a la imagen de la integración andina. Aún ahora, superada esa situación, queda pendiente la incorporación del Perú al Arancel Externo Común.

Y también en este último decenio del siglo, los países andinos sufrieron los efectos de la crisis financiera internacional. Aquí hay que anotar que a diferencia de las situaciones de crisis del pasado, los países andinos no dieron marcha atrás en sus compromisos. Por el contrario, reafirmaron su voluntad de seguir integrándose proponiendo llegar al Mercado Común el año 2005, adoptando los lineamientos para una Política Exterior comunitaria y comprometiéndose en la construcción del espacio sudamericano.

El Mercado Común

En Cartagena de Indias, en 1999, los Presidentes acordaron que para el 2005 la Comunidad Andina sería un Mercado Común, y en la última Cumbre realizada en Lima, los días 9 y 10 de junio, los Presidentes señalaron con precisión las tareas que los órganos respectivos del Sistema tendrían que abordar para contar con un espacio en donde hay total libertad para el comercio de los bienes y los servicios, para el flujo de capitales y para el tránsito de las personas. Las cuatro libertades clásicas de la teoría de la integración, tendrán que estar en vigencia para el 31 de diciembre de dicho año.

Hoy por hoy, la Comunidad Andina es una Zona de Libre Comercio con un Arancel Externo Común incompleto. Corresponde ahora consolidar dicha zona, perfeccionando el Arancel Externo Común. Luego hay que liberalizar el comercio de los servicios y eliminar toda restricción al movimiento de capitales. Respecto a la cuarta libertad, la libre circulación de personas, se trata de un desafío inmenso que debe ser abordada de manera progresiva y flexible pues comprende realidades diferentes, tal el caso de los países de inmigración o de emigración, o cuando se trata de zonas fronterizas, e incluye el establecimiento en cualquier país de la región así como el reconocimiento de estudios y títulos.

El reto planteado y la fecha no son arbitrarias. Se espera que para el 2005 se inicie el proceso de liberación del comercio entre todos los países de América y para entonces también ya estará vigente la Zona de Libre Comercio de la Comunidad Andina y el Mercosur. En otras palabras, los andinos deben ejercitar el llamado "regionalismo abierto" a partir de un estado superior de la integración, el Mercado Común. No tendría mayor sentido que el proceso andino, con un desarrollo institucional que ningún otro proceso de integración entre países en desarrollo tiene, se incorpore a estas Zonas de Libre Comercio sin consolidar y profundizar su esquema.

Así su posición en los nuevos acuerdos que se firmen será más sólida y por tanto su contribución mejor y enriquecida. Ello además le permitirá afirmar algo que siempre es importante tener presente, hay una identidad andina que ha fundamentado los afanes por la unidad y que es necesario preservar, precisamente cuando la globalización empieza a afectar rasgos culturales propios de las sociedades.

El mercado común es además una apuesta por el crecimiento y el desarrollo de nuestras economías. Su cabal aprovechamiento repercute directamente sobre el crecimiento de la producción y el empleo. Si el comercio entre los socios andinos está constituido principalmente por manufacturas y es más dinámico que con el comercio con el resto del mundo, tiene, por consiguiente, una capacidad de generar ingresos y empleo proporcionalmente mucho mayores que las actividades primario-exportadoras. De ahí que la integración termina siendo una respuesta válida tanto al reto social en nuestros países, es decir la creación de empleo para la superación de la pobreza y el alivio de la conflictividad social derivada de la exclusión así como a las exigencias de transformación de los aparatos productivos.

Y al mencionar lo social no puedo dejar de referirme al gran déficit de nuestro proceso. Abrumados durante años por la negociación comercial, la integración andina recién va a definir lo que sería una Agenda Social. Con ella se trata de emprender tareas conjuntas en materia laboral, educativa y de salud, compartir experiencias de nuestros esfuerzos en la lucha contra la pobreza, abordar comunitariamente el desarrollo fronterizo (las fronteras son zonas de menor desarrollo en la región andina), y encontrar mecanismos para una mayor participación social en el proceso de integración andina. No menos importante es la tarea, en esta perspectiva, de ir desarrollando una cultura de la integración que permita a los ciudadanos andinos identificarse a partir una historia común, de valores compartidos, y de un gran proyecto político. En suma, que este territorio que articula geográficamente los Andes sea, también, el espacio común en donde todos los andinos se puedan reconocer.

Esta tarea tiene una mayor dimensión ahora que el modelo neo-liberal que de una u otra forma se impuso en la región es cuestionado. Aunque mucho temo que no existe todavía un paradigma, ni conceptualización alguna sobre integración y desarrollo social, resulta hoy evidente que el tema está en el centro del debate político en nuestros países.

POLITICA EXTERIOR COMUN

Dentro de esta visión sucinta de la integración, hay que considerar a la política exterior común, como un instrumento de la mayor importancia. Ella nos permitirá, mejorar nuestra capacidad negociadora y tener una mejor presencia internacional. A partir de ella es que cada uno de nuestros países amplía o mejora su capacidad de interlocución.

Haciendo historia, por cierto que breve, señalaré que si bien el Consejo de Cancilleres recién aparece como órgano del Sistema con el Protocolo de Trujillo de 1996, y los lineamientos de Política Exterior se aprobaron en la cumbre de 1999, ha existido de facto –o si se quiere informalmente- política externa (y Cancilleres andinos como entidad) desde 1979.En aquella oportunidad actuó con eficacia en la guerra civil nicaragüense contra la dictadura somocista y logró que ésta misma se resolviera sin la intervención de los Estados Unidos que pretendía a través de la OEA, resucitar las Fuerzas de Paz, que había servido en el pasado como instrumento del intervencionismo americano y de protección a las dictaduras.

Dos signos marcaron el inicio de la política exterior andina, su compromiso con la democracia y su afán de preservar la autonomía de las decisiones andinas y latinoamericanas. La llamada guerra de Paquisha, que enfrentó al Perú con el Ecuador en 1981, liquidó esa experiencia andina, pero puede afirmarse con seguridad, que ella fue antecedente para la formación del Grupo de Contadora, que fue luego reforzado por el Grupo de Apoyo a Contadora, que se transformaría en el Grupo de Río.

Además del ejercicio de liderazgo político, el Protocolo de Trujillo pero le asigna al Consejo de Cancilleres, la responsabilidad de formular y ejecutar una política exterior. En función de ese mandato los Cancilleres, con ocasión de la XI Cumbre Andina en Cartagena, establecen los principios que orientarán su acción conjunta, identifican temas, definen una agenda de trabajo y sus prioridades.

Como parte de estos principios se encuentra, aquel rasgo inicial que señalábamos, el compromiso con la democracia. Así se elabora y firma, en 1999, un Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Cartagena, que incorpora a la misma lo que bien se puede denominar una "cláusula democrática", que prevé mecanismos de actuación de los socios andinos, cuando se interrumpe la vida democrática en uno de los Países Miembros. En esta alternativa se puede llegar a suspender al país cuestionado, de los beneficios del Acuerdo. Esta cláusula se asemeja a la que existe en la Unión Europea y en el MERCOSUR y en todos los casos, lo que hace es vincular el proceso de integración con el proceso democrático, de suerte tal que uno es requisito para participar del otro.

La Política Exterior Común ha sido diseñada para una eficaz participación de la Comunidad Andina en el debate internacional de nuestro tiempo. Como son múltiples los temas, y se trata de un ejercicio novedoso, se estableció el principio de flexibilidad y de aproximación gradual enmarquen la acción externa andina. Por tanto hay que tener muy definidas las prioridades y revisarlas a la luz de la cambiante situación internacional.

En este contexto es indispensable tener en claro cuáles son los temas de interés propios y cuáles vienen impuestos de afuera. Así la agenda andina, que podremos denominar agenda positiva, tiene que ver con el fortalecimiento de la paz, el desarrollo de medidas de seguridad y confianza, la vigencia de los derechos humanos o la consolidación de la democracia. Al lado de esta se encuentra la que llamaremos la agenda negativa, y que versa sobre temas como el narcotráfico, la guerrilla, la corrupción entre otros.

Es evidente, por el calibre de los temas, que la agenda negativa no puede soslayarse. Más bien hay que hacer un gran esfuerzo para que no consuma toda la atención y el esfuerzo de las Cancillerías andinas. Tiene todas las posibilidades de hacerlo, por la espectacularidad de los temas y la cantidad de trabajo que han demandado y demandan. La agenda positiva, en cambio, siendo profunda, no es espectacular y hay que construirla desde las bases.

LA CONSTRUCCION DEL ESPACIO SUDAMERICANO

El 1º de setiembre último concluyó en Brasilia, por iniciativa del Presidente Fernando Henrique Cardoso una Cumbre de los 12 Jefes de Estados de los países sudamericanos, cuyo propósito es la construcción de un espacio sudamericano, el mismo que pasa por la convergencia de los procesos de integración andino y del Mercosur, pero que aspira al desarrollo de infraestructura vial, de las telecomunicaciones, del transporte, la complementación energética y last but not least la concertación política.

Quizás la primera pregunta a formularse sea, ¿qué determina que una invitación del Presidente del Brasil sea recogida con tanto entusiasmo?. Me permito aventurar como respuesta, que en América Latina hay clara conciencia que el continente americano se está dividiendo en dos, Norte y Sudamérica. El Norte incluye por cierto a los Estados Unidos, Canadá y México, pero vía la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y otros arreglos comerciales con países centroamericanos, el norte de América se ha extendido hasta Panamá.

Queda pues el Sur, agrupado en torno a dos ejes, el de mayor peso que es Mercosur (en el que se debe incluir a Chile) y la Comunidad Andina. Nada más lógico que ambos grupos, que han logrado avances sustantivos en sus propios procesos de integración que tienen voluntad y compromisos de profundizarlos, intentan conformar un espacio llamado a ampliar sus relaciones y mejorar su capacidad de inserción competitiva en la economía mundializada. En el Comuniqué de Brasilia se afirma que la cohesión de Sudamérica es esencial para asegurar una respuesta eficiente frente a los desafíos de ésta y sus efectos inequitativos.

Ese espacio sudamericano, que abarca más de 17 millones de kilómetros cuadrados, con una población de 340 millones de habitantes, con un PBI de mas de 1.206.579 millones de dólares y 133,mil millones de comercio, ofrece grandes perspectivas para el comercio y el desarrollo y ofrece algo que es además muy importante, un peso negociador muy significativo tanto para la agenda de las negociaciones económicas, como en la agenda política internacional.

En este campo se me ocurre imaginar a Sudamérica como interlocutor particularmente privilegiado de la región con otros países o grupos regionales. El Grupo de Río, que lo es hasta le momento, al haber ampliado su membrecía, terminará asumiendo un perfil de mínimo común denominador. El grupo que emerja de esta iniciativa, a no dudar, tendrá una autonomía y capacidad de iniciativa mayor y más coherente.

El acento está dado en llegar prontamente a una zona de libre comercio sudamericana, pero tiene que acompasarse con un gran esfuerzo para dotar al continente de una red de integración física indispensable para vincular nuestros pueblos y nuestras economías No será una tarea fácil, implica una gran movilización de recursos financieros y la negociación de un acuerdo comercial entre países con distinto grado de desarrollo. El Mercosur, a diferencia de la Comunidad Andina, no tiene tratamientos diferenciados. Hoy está claro que el libre comercio por si solo no puede cerrar las brechas existentes entre países, se requieren de mecanismos ad-hoc, sean fondos especiales como los que existen en la Unión Europea o conjuntos de normas que favorecen a los países menos desarrollados. Tampoco existen en el Mercosur esquemas de solución de controversias como los andinos. Si se superasen estos dos obstáculos, la negociación podría culminar en el curso del próximo año e iniciar el 2002 la zona de libre comercio sudamericana.

A la construcción de ese espacio sudamericano puede servir, y mucho, las instituciones financieras andinas. A partir de ellas, exitosas y experimentadas, puede la región sudamericana, contar con un Banco de Inversiones y un fondo monetario regional, complementario del Fondo Monetario Internacional. Con el aporte de capitales de nuevos socios la capacidad de la CAF y del FLAR, se multiplicaría y les permitiría, a ambas instituciones, asumir compromisos de mayor envergadura, en el financiamiento de proyectos para el desarrollo y en el apoyo económico a los países.

Sobre este conjunto de desafíos aparece la concertación política. Ella servirá tanto para la conducción del proceso que se inicia como para ir afirmando una presencia sudamericana en el escenario internacional.

Terminaré señalando ante los importantes emprendimientos que los andinos se han planteado para el futuro conspiran las inmensas dificultades económicas y políticas que viven los países andinos en estos momentos. Se debe aspirar a que, como en el pasado, la idea de un destino común como mandato de la historia prevalezca sobre la coyuntura, por crítica que aparezca.