CAN-UE: ¿Hacia un acuerdo de asociación?
La evolución, el estado actual y las perspectivas de las relaciones de la Comunidad Andina con la Unión Europea

Por Gianpiero Leoncini
Analista peruano en tema de relaciones internacionales
Marzo de 2002

La Comunidad Andina (CAN) y la Unión Europea (UE) se encuentran entre las organizaciones internacionales precursoras de la integración regional: el tratado de Roma del 25 de marzo de 1957 creó la Comunidad Económica Europea (CEE), mientras que el acuerdo de Cartagena del 26 de mayo de 1969 instituyó el Pacto Andino. El creciente papel a nivel internacional de estas entidades las convierte necesariamente en actores de la política mundial y, en particular, de las dinámicas de cooperación Norte-Sur. Sin embargo, en un inicio esto no parecía tan evidente: ambos bloques priorizaban la protección de sus economías y sólo desarrollaron los otros aspectos de la integración en la medida que fueron redefiniendo sus objetivos. Así, la ayuda europea a América Latina recién comienza a tomar forma hacia el final de los años setenta y el primer acuerdo marco con el Pacto Andino es firmado tan sólo en 1983.

En efecto, los países miembros de la CEE asumieron ciertas responsabilidades hacia las naciones extrarregionales, decidiendo organizar de manera conjunta una parte de la cooperación. Los países andinos fueron agrupados con el resto de países latinoamericanos y con los países asiáticos, conformando el grupo "ALA" (América Latina y Asia). A diferencia de los países en desarrollo del Africa, el Caribe y el Pacífico (los "ACP"), no tratan con la Dirección General del Desarrollo de la Comisión Europea, sino con la Dirección General de Relaciones Exteriores. Dado que "la Unión Europea desde hace tiempo ha identificado en el acercamiento subregional la manera más eficaz de enmarcar sus relaciones con América Latina"¹, es natural que la CAN sea uno de los conjuntos enfocados. Además, tratándose de un bloque regional que la toma como modelo, se podría esperar una relación de cooperación privilegiada entre ambas regiones.

La CAN, por su parte, cumple con todos los requisitos para convertirse en un interlocutor válido. Si bien es cierto no realizó muchos avances políticos durante sus primeros años, el proceso de integración conoció un renacer a partir de 1989 (aprobación del nuevo Plan Estratégico) y, sobre todo, a partir de 1996 (firma del Protocolo de Trujillo). Ahora los países andinos cuentan con ambiciosos objetivos que van más allá de completar una unión aduanera: están desarrollando su cooperación política, una nutrida agenda social y su política exterior común. Dentro de esta última existe una clara voluntad de reforzar el multilateralismo en las relaciones internacionales a través del establecimiento de mecanismos de diálogo y la intensificación de la cooperación con otros bloques regionales². Hay entonces una base sólida para lograr una aproximación ventajosa con la Unión Europea.

Sin embargo, a pesar de las aparentes condiciones favorables, se pueden detectar numerosas insuficiencias en las relaciones de la CAN con la UE. Este artículo intentará reflejar la evolución de dichas relaciones y cómo llegaron al presente estado de apatía, a la vez de destacar el potencial de un eventual acercamiento.

Es evidente que incluso antes de su creación ambas regiones se relacionaban por medio del comercio. Se puede entonces estudiar los diferentes aspectos de las relaciones CAN-UE en orden cronológico, comenzando por los intercambios comerciales, siguiendo con la cooperación y, finalmente, pasando al diálogo político.

Conforme a las características intrínsecas de los procesos de integración, las relaciones económicas precedieron a las relaciones políticas entre ambos bloques. Desde un punto de vista cuantitativo, entre 1969 y 1998 la tasa promedio de crecimiento anual de las exportaciones andinas hacia Europa fue de 6.5%, mientras que para las importaciones dicha tasa llegó a 7.8%. Así, si en 1969 el intercambio comercial entre ambas regiones llegaba casi a los 2000 millones de dólares, en 1998 alcanzaba más de 14000 millones. Hay que resaltar que en trece oportunidades la balanza comercial de los andinos con la UE arrojó un excedente y en diecisiete, un déficit. Finalmente, es importante subrayar el crecimiento de la inversión europea en los países andinos: de 225 millones de dólares en 1990 se pasó a más de 2000 millones en 1997 (cifra que no ha sido superada hasta hoy)³.

La connotación positiva de estas cifras no puede esconder algunos desequilibrios notorios. Mientras que la UE es el segundo socio comercial de la CAN, ésta no representa más que el 0.8% del comercio europeo. Asimismo, es conveniente precisar que a lo largo de los últimos diez años el peso comercial de la UE en la CAN no ha dejado de disminuir: Europa fue el destino del 10% de sus exportaciones y el origen del 16% de sus importaciones el año 2000, contra 18% y 21%, respectivamente, en 1990.

Las desigualdades se agudizan cuando se procede a analizar el aspecto cualitativo. No podemos olvidar que, en un inicio, una de las razones para la creación del Pacto Andino fue la posibilidad de implementar una estrategia común de substitución de importaciones a fin de transformar la estructura del comercio de sus miembros. Al final de los años sesenta esta mantenía esencialmente el formato colonial, caracterizado por la exportación de materias primas y la importación de productos manufacturados – saliendo beneficiados los países desarrollados. Hoy en día no se puede hablar de una modificación estructural substancial al menos en lo referente al comercio con Europa. Por un lado, según las estadísticas de NANDINA, la CAN exportó el año 2000 2434 tipos de productos hacia la UE, mientras que esta cifra alcanzó los 5812 tipos de productos en el sentido contrario. Por otro lado, estos productos fueron esencialmente materias primas en el caso de la CAN y productos manufacturados en el caso de la UE. Además, la oferta andina se concentra en un puñado de productos primarios: en 1998, el café, el carbón, el plátano, el petróleo y el oro representaron el 56% del valor de sus exportaciones; en cambio, la oferta europea fue mucho más diversa ya que los cinco primeros productos sólo representaron el 9% del valor total⁴.

En ese contexto de comercio asimétrico, el otorgamiento del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP) estaba dirigido a contribuir al despegue de las exportaciones andinas así como a su diversificación. Dicho sistema, aprobado por el Consejo Europeo para los países andinos el 13 de diciembre de 1990, elimina unilateralmente los aranceles que la UE imponía a casi todos los productos industriales y a numerosos productos primarios provenientes de la subregión andina. Introducido a fin de abrir mercados a la economía lícita que perdía terreno ante el avance de la economía ilícita de la droga, el SGP andino era inicialmente más generoso que el que se le aplicaba a los otros beneficiarios de dicho régimen, ya que tenía un mayor margen de preferencia y las condiciones para mantenerlo eran menos exigentes. Es muy probable que haya contribuido al fuerte incremento de las exportaciones andinas hacia Europa entre 1993 y 1996, cuando estas registraron un aumento de 983 millones de dólares⁵.

Sin embargo, el efecto del SGP conoce ciertos límites. En primer lugar, cabe mencionar que la liberalización del comercio en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) conllevó a una reducción del margen de preferencia andino, puesto que la UE se vio obligada a reducir sus aranceles. En segundo lugar, se debe tener en cuenta que el SGP cubre tan sólo el 23% de las exportaciones andinas, porcentaje que disminuye constantemente. En tercer lugar, no podemos ignorar el hecho que cuando los mercados emergentes enfrentaron la crisis de 1997-98 las exportaciones de la CAN sufrieron una fuerte caída y, desde entonces, no han podido recuperar el nivel de 1996. Finalmente, el carácter temporal del SGP no brinda las garantías de largo plazo que necesitan las empresas para invertir: en efecto, además de ser propuesto para periodos de diez años, el régimen fue modificado en 1994, 1998 y sobre todo el año pasado. En la segunda parte de este informe veremos en detalle los problemas ligados a la última renovación del SGP y sus consecuencias sobre las relaciones de la CAN con la UE.

Si el comercio sirvió naturalmente de primer vínculo, la Comunidad Andina y la Unión Europea prosiguieron su acercamiento gracias a la cooperación. Como se ha dicho, la ayuda técnica y financiera europea destinada a los países de América Latina comienza a ponerse en práctica al final de los años setenta. La UE canaliza su ayuda para América Latina y Asia mediante el programa "PED-ALA", pero las relaciones de estos países con la UE se formalizan a través de acuerdos bilaterales de cooperación económica y comercial. En lo concerniente a los miembros de la CAN, la primera declaración común a ambas partes data del 5 de mayo de 1980 y el primer acuerdo de cooperación, llamado acuerdo de "segunda generación", de 1983. A estas alturas es conveniente distinguir los tres niveles de ayuda otorgados por la UE. Primeramente, existe una ayuda de la Comisión dirigida a América Latina en su conjunto. Luego están los proyectos que favorecen a la zona andina pero que mantienen una ejecución bilateral. Finalmente, hay una ayuda que contribuye directamente al esfuerzo de integración regional. Vamos a interesarnos más detalladamente en esta última.

Al momento de la firma del acuerdo de 1983, este tipo de cooperación era prematuro. En primer lugar se debe notar que los firmantes fueron la CEE, por un lado, y el Pacto Andino más sus cinco Países Miembros, por el otro. En segundo lugar, es bien sabido que los años ochenta no fueron muy fructuosos para la integración andina, al punto que se temió la disolución del Acuerdo. Bajo estas condiciones, a las cuales debemos agregar las importantes desigualdades al interior de la subregión en materia de desarrollo económico, resultaba mucho más práctico cooperar por separado con cada país. De hecho, los proyectos de la época, que priorizaban el desarrollo rural, la agricultura, la salud y la educación, entre otros, correspondían al nivel de desarrollo del beneficiario (por ejemplo, se podía llevar a cabo un proyecto sobre educación básica en Bolivia y más bien uno sobre formación técnica en Venezuela).

El nuevo contexto internacional de los años noventa ofreció a ambas partes la oportunidad de replantear sus relaciones de cooperación gracias a un acuerdo de "tercera generación" que continúa en vigor hoy en día. Dicho acuerdo, firmado el 26 de junio de 1992, se basa en "el respeto de los principios democráticos y los derechos humanos" (Artículo 1) y tiene por objetivos principales dar un nuevo impulso a la "cooperación en materia de comercio, inversiones, financiamiento y tecnologías" así como "promover el fortalecimiento y la consolidación del proceso de integración subregional andino" (Artículo 2). Empero, debemos mencionar que mientras veintiséis artículos del acuerdo atañen al primer gran objetivo, solamente el Artículo 26 se refiere al segundo, el cual es sobre todo evocado en los considerandos. La repartición de los fondos europeos destinados a la zona andina refleja este desequilibrio puesto que, durante el periodo 1992-2001, el 95% de los fondos se dirigieron a la cooperación bilateral (casi un tercio al tema a la moda de la "gobernabilidad"). En cambio la Comunidad Andina, desde que se llama así, ha debido contentarse con cerca de 6 millones de euros al año afectados a proyectos que aún no han sido concretados (los detallaremos en la segunda parte de este informe).

Es conveniente mencionar que el acuerdo de cooperación prevé un mecanismo de seguimiento consistente en la reunión, cada cierto tiempo, de una Comisión Mixta y de subcomisiones de la ciencia y la tecnología y de la cooperación industrial y comercial. La Comisión Mixta examina el contexto de ambos procesos de integración, revisa el estado de las relaciones económicas, comerciales y de cooperación entre ambas partes y permite el intercambio de puntos de vista sobre sus prioridades respectivas. Las últimas sesiones tuvieron lugar el 19 de febrero de 1999 en Cartagena de Indias y el 3 de diciembre de 2001 en Bruselas, por quinta y sexta vez desde 1983. Los trascendidos de estas reuniones dejan constancia de una insatisfacción compartida que no aparece en actas: la frialdad europea, la falta de iniciativas andinas y los pocos resultados concretos figuran entre las quejas recogidas.

Por otra parte, es importante recordar que a partir de 1993 la UE ha favorecido nuevas formas de cooperación a nivel de América Latina en su conjunto, las cuales se traducen en diversos programas. El más importante de estos es sin duda "AL-INVEST", cuyo objetivo consiste en financiar encuentros entre las empresas de ambas regiones a fin de contribuir a su internacionalización y a la transferencia de tecnologías. Las empresas andinas han salido beneficiadas específicamente a través de la organización conjunta – ya que existe un operador andino: los "eurocentros" – de un foro euro-andino en Londres en mayo de 1998 y de un encuentro multisectorial "AL-Partenariat" en Guayaquil en junio de 2001. Otros programas de menor envergadura son "ALURE" (que pronto culmina) en el sector energético, "URB-AL" para la cooperación descentralizada y "ALFA" para los intercambios universitarios; aunque los Países Miembros los aprovecharon, la CAN no jugó ningún papel. Finalmente, es necesario mencionar a "@LIS"⁶, nuevo programa sobre el desarrollo de la sociedad de la información en América Latina que prevé la puesta en marcha de un diálogo institucional y la ejecución de proyectos piloto. Esta mega-operación de 85 millones de euros será inaugurada oficialmente en abril de 2002; le fue presentada a los países andinos durante la última reunión de la Comisión Mixta.

Ultima etapa del acercamiento entre la CAN y la UE, el diálogo político puede ser visto como la consagración del relacionamiento progresivo entre dos bloques regionales que avanzan en la integración. Para la CAN se trata de un instrumento esencial de la Política Exterior Común, mientras que para la UE forma parte de la Política Exterior y de Seguridad Común, es decir del "segundo pilar" del Tratado. La Declaración de Roma del 30 de junio de 1996 instituye el diálogo político; allí se refleja la intención de brindarle una perspectiva de largo plazo y un vasto alcance a las relaciones entre las partes. Con este fin es creado un mecanismo de diálogo a tres niveles: en primer lugar, las cumbres presidenciales; en segundo lugar, encuentros periódicos de los ministros de relaciones exteriores y, en tercer lugar, reuniones alrededor de un tema motivadas por las circunstancias.

Este mecanismo ha funcionado satisfactoriamente en la medida que los encuentros de alto nivel se han multiplicado en el transcurso de los últimos cuatro años: los jefes de Estado y de gobierno se reunieron en Río en junio de 1999 en el marco de la cumbre UE, América Latina y el Caribe; posteriormente los ministros de relaciones exteriores debatieron en Vilamoura en febrero de 2000, en Santiago en marzo de 2001 y en Nueva York en noviembre del mismo año (al margen de las reuniones ministeriales UE-Grupo de Río para las dos primeras y de la Asamblea General de Naciones Unidas para la tercera). Sin embargo, a juzgar por los comunicados de prensa publicados luego de estas reuniones, las partes se contentaron con evocar temas generales (democracia, libre comercio) y con echar un vistazo a las crisis en la zona andina (reemplazo de Mahuad en Ecuador, elecciones presidenciales en Perú, proceso de paz en Colombia). La insistencia de los ministros andinos con el propósito de iniciar las negociaciones hacia un acuerdo "de asociación" y el apoyo a la lucha conjunta contra las drogas constituyen las únicas excepciones notorias.

El tema de la lucha contra las drogas, de una importancia capital para los países andinos, conforma precisamente el otro aspecto del diálogo político. Este se basa en tres acuerdos concluidos durante la segunda mitad de los noventa: el del 26 de setiembre de 1995 – el principal – que instituye el diálogo "especializado", el del 18 de diciembre del mismo año sobre control de precursores químicos y el del 12 de febrero de 1998 sobre asistencia técnica. Cabe resaltar que la CAN es la única entidad que se beneficia de este trato fundamentado en dos principios claramente establecidos: la "responsabilidad compartida" (Declaración de Cochabamba, abril de 1996) y la "lucha integral".

Los acuerdos han originado cuatro reuniones de alto nivel en materia de drogas, tres reuniones sobre el control de precursores químicos y un encuentro técnico sobre armonización de legislaciones (Lisboa, 4-6 de octubre de 2000). Lamentablemente no se pueden exhibir muchos resultados. Si nos fijamos por ejemplo en la cuarta reunión de alto nivel en materia de drogas, que tuvo lugar en Lima los días 29 y 30 de marzo de 2000, podemos constatar que las partes se dedicaron principalmente a intercambiar información sobre los diversos aspectos del problema sin tomar medidas concretas. Dicho sea de paso, la UE prevé una acción a nivel regional solamente en lo referente a armonización de legislaciones, lavado de dinero y control de precursores⁷, mientras que la mayor parte de su ayuda se mantiene en un marco bilateral (casi 70 millones de euros para financiar proyectos de desarrollo alternativo en Bolivia, Perú y Colombia).

A primera vista, el balance de la evolución de las relaciones de la Comunidad Andina con la Unión Europea puede parecer positivo. Sin embargo las apariencias engañan: en este momento del lado andino prima la insatisfacción y del lado europeo, la apatía.

Con el objeto de evaluar el estado actual de las relaciones entre ambos bloques es conveniente revisar primero los proyectos en curso, que ilustran concretamente lo que se está haciendo. En su documento de orientaciones plurianuales sobre la CAN de octubre de 1998, la Dirección general de relaciones exteriores de la Comisión Europea señala que su ayuda regional responde a las demandas de los beneficiarios, al "principio de subsidiariedad" y al objetivo de lograr un impacto real sobre la integración. Para ello se propone apoyar el fortalecimiento institucional de la CAN; dinamizar el comercio y el desarrollo económico; preservar los recursos naturales y luchar contra las drogas. El primer problema con respecto a estas loables intenciones consiste en la incomodidad generada por la lentitud en la puesta en marcha de todo proyecto de cooperación europeo. En efecto, entre el momento de la identificación del proyecto y la realización de la licitación – pasando por la propuesta de financiamiento, la aprobación del comité PED-ALA y la firma del convenio de financiamiento – es necesario prever unos tres años. Se trata de un proceso ineludible pero que suscita inconvenientes de orden práctico. El segundo problema es de fondo, puesto que los objetivos expuestos por la UE no corresponden ni a la cantidad, ni a las características de los proyectos en curso.

Para comenzar, debemos subrayar que un sólo proyecto se encuentra en plena ejecución. Se trata de "GRANADUA", que apunta al fortalecimiento de la unión aduanera de la CAN. Firmado en 1996, se beneficia con cerca de 1.9 millones de euros de contribución europea. Luego podemos mencionar otros dos proyectos favorables a la construcción del mercado común andino que se encuentran todavía en la etapa de las licitaciones: el programa de asistencia técnica sobre normas de calidad (previsto desde 1996 con un aporte europeo de 2.3 millones de euros) y la armonización de las reglas de competencia (acordado el año 2000 por 2 millones de euros). Aparte de ellos, una contribución europea de 2.8 millones de euros para el mejoramiento del eje vial Guayaquil-Piura (consecuencia del acuerdo de paz entre Ecuador y Perú) constituye un importante aporte a la integración pero que concierne solamente a dos países. Asimismo, el proyecto de 15 millones de euros para reforzar la seguridad aérea es ejecutado por separado con cada País Miembro. Queda claro entonces que la cooperación europea no está a la altura de sus ambiciones.

El proyecto de realización de un "estudio sobre el estado actual y las perspectivas de las relaciones económicas y comerciales entre la Comunidad Andina y la Unión Europea" merece un párrafo aparte. Dicho proyecto es el resultado de un compromiso alcanzado en Vilamoura en febrero de 2000 mediante el cual se da curso a la iniciativa andina del año anterior en el sentido de iniciar negociaciones para un acuerdo de asociación. En efecto, se espera que, con los resultados del estudio a la mano, se pueda decidir sobre la factibilidad de este tipo de acuerdo. Sus términos de referencia fueron acordados en Santiago en marzo de 2001 y el acuerdo de cooperación técnica fue firmado en Lima el 21 de noviembre del mismo año (la contribución europea es de 500 000 euros). El estudio será presentado en Madrid, en mayo próximo, con ocasión de la cumbre UE, América Latina y el Caribe.

Ello no debe hacernos perder de vista el acuerdo de asociación en sí. Más allá de los proyectos de cooperación, que sólo constituyen un aspecto de las relaciones entre ambos bloques, hace falta tener en cuenta que todos los esfuerzos de la CAN en su política hacia la UE están dirigidos a obtener la firma de un acuerdo similar al que la UE ya firmó con México y viene negociando con Chile y el MERCOSUR. Desde la perspectiva andina, este acuerdo de "cuarta generación" remplazaría al de 1992 en reconocimiento a los progresos alcanzados en el proceso de integración subregional. Así se podría conseguir un mejoramiento integral de las relaciones entre ambas regiones, ya que el objetivo es poder avanzar en todos los frentes (el Consejo Presidencial Andino ha definido cuatro "pilares": el diálogo político, el acceso al mercado único europeo, el acuerdo marco de cooperación y el diálogo especializado en materia de drogas) y no conformarse con una simple modificación de los términos de la cooperación. Se puede entonces afirmar que la CAN busca forjar una alianza estratégica con Europa, tanto por su condición de modelo en lo que a integracional regional se refiere, como por su potencial para hacerle contrapeso a la presencia estadounidense en Sudamérica.

El comercio constituiría, desde luego, el aspecto principal de toda eventual negociación. En este campo el objetivo de los países andinos consiste en mejorar el acceso de sus productos al mercado único europeo a través de la disminución de los obstáculos técnicos al comercio (en particular las medidas sanitarias y fitosanitarias), pero sin abrir completamente su propio mercado a las exportaciones europeas. Se deduce entonces que la CAN desea que el SGP se mantenga hasta la hipotética firma de un acuerdo de asociación que permita un trato diferenciado en función del nivel de desarrollo de cada país de la zona andina. Si los europeos, por su parte, acogiesen favorablemente un acuerdo que les facilite el acceso al mercado andino, la Dirección General de Relaciones Exteriores objetaría el respeto de las asimetrías y exigiría reciprocidad. Dado el nivel de desigualdad económica entre ambas regiones, esta exigencia equivaldría a rechazar cualquier posibilidad de acuerdo a mediano plazo. La UE se vale de las reglas de la OMC para justificar su pedido de reciprocidad; sin embargo, debemos notar que estas no son tan claras con respecto a este tema y parecen más bien favorecer la posición andina (la Declaración de Doha de noviembre de 2001 prevé un "trato especial y diferenciado").

De cualquier forma, se trata de un punto de controversia capital: si Europa pospone el inicio de negociaciones dirigidas a la firma de un acuerdo de asociación, estaría al mismo tiempo negando la posibilidad de crearle un marco bilateral a sus relaciones con la CAN y haciendo prevalecer el unilateralismo. En efecto, la aprobación, el 10 de diciembre de 2001, del nuevo reglamento del SGP implica que el otorgamiento unilateral de preferencias seguirá siendo el instrumento privilegiado en dichas relaciones. Con el nuevo reglamento la Comisión Europea quiso integrar en un sólo texto los diversos sistemas de preferencias aplicados a sus socios en vías de desarrollo. Al hacerlo, modificó el régimen que beneficiaba hasta entonces a los países andinos: por un lado, ahora se requieren ciertas condiciones en materia de performance comercial y sectorial ⁸ (Artículo 12), lo que reduce el nivel de beneficio potencial del SGP andino; por otro lado, nuevas exigencias en materia de respeto de las normas de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y de protección del medioambiente han sido establecidas (Artículo 10). En cuanto a estas últimas, la Comisión ha pretendido demostrar que se trata de un mecanismo de cooperación y no de un condicionamiento. Si bien es cierto estas exigencias no constituyen un condicionamiento en el sentido estricto (su violación durante el periodo 2001-04 no ocasionará la suspensión de las preferencias), de todos modos influenciarán la decisión de prorrogar o no el régimen hasta el 2014.

Ante un hecho prácticamente consumado, la CAN mostró claramente su desacuerdo ya que considera que el plazo fijado para la evaluación es demasiado corto, que el reglamento sólo debería aplicársele a los sectores que se benefician con el SGP y que, en todo caso, estas exigencias no tienen razón de ser puesto que las preferencias se otorgan a cambio de los esfuerzos realizados en la lucha antidrogas y no en el campo social ni en el medioambiental⁹. Siguiendo una directriz del Consejo Presidencial Andino, diversas instancias multiplicaron las gestiones dirigidas a modificar el proyecto de reglamento: cartas a la Comisión y al Consejo Europeo; visita oficial, el 30 de octubre de 2001, del Presidente del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores; finalmente reunión en Nueva York, unos días después, con la Troika Europea. En esa ocasión los ministros de relaciones exteriores de la CAN escucharon de boca del propio Comisario Patten que la UE no alteraría su "mecanismo de cooperación" y pretendía mantener sus relaciones con los instrumentos actualmente en vigor. En total, los malentendidos con respecto al acuerdo de asociación y a la renovación del SGP contrariaron a la Comunidad Andina.

El estado actual de las relaciones CAN-UE no puede ser calificado como óptimo aún si la Comisión Europea parece satisfecha. Los problemas de forma ligados a la eficiencia de la ayuda europea – que no fueron ajenos a la caída de la Comisión Santer – están siendo parcialmente resueltos gracias a la creación, en enero de 2001, de la agencia "Europaid". Esta reforma pretende, en particular, acortar el largo proceso de puesta en marcha de los proyectos de cooperación y aproximar su ejecución del lugar de los hechos. En efecto, las labores serán divididas de manera tal que se transfiere toda la parte operativa al país beneficiario, dejando en Bruselas sólo las grandes decisiones estratégicas y financieras. Entonces, de ahora en adelante serán las delegaciones europeas las que se encargarán de las licitaciones, etapa ineludible que siempre se llevaba a cabo en Bruselas, así como del seguimiento y clausura de los proyectos. Con este fin se ha previsto que, a corto plazo, unos 600 funcionarios de Europaid sean mutados a las delegaciones para que se encarguen localmente de la cooperación.

La reforma va a permitir sin duda que se reduzcan los retrasos y que se aproveche la experiencia de las embajadas españolas y francesas, que llevan muchos años cooperando con la subregión. Sin embargo, nada de ello resolverá el problema de fondo de las relaciones de la CAN con la UE. Por más que la Dirección General de Relaciones Exteriores presente pronto un nuevo documento de estrategia regional, el malestar andino persistirá mientras predomine la sensación que la CAN es considerada tan sólo como la beneficiaria de un puñado de proyectos de mediana coherencia y no como un verdadero socio. Esta fue la impresión que dejó la última reunión de la Comisión Mixta en diciembre, donde los representantes de la CAN constataron que su organización no recibía un trato acorde con su nivel. Por ejemplo, los europeos prácticamente impusieron un proyecto sobre prevención de catástrofes naturales por un total de 1.8 millones de euros que los andinos nunca pidieron y que tiene poco que ver con el objetivo de establecer una zona de paz (el otro proyecto propuesto, sobre estadísticas sectoriales y con un aporte de 5 millones de euros, sí fue bien recibido).

En realidad, ambas partes son conscientes de la causa del malentendido, que es la prioridad otorgada por la UE a su cooperación con Europa del Este y con los países ACP. Sería tal vez adecuado que Bruselas lo diga sin ambigüedades, ya que corre el riesgo de contradecirse. Tal el caso cuando algún funcionario de Europaid comentaba que no se ayudaría más a las instituciones de la integración andina porque estas ya eran lo suficientemente sólidas, mientras que un responsable de la Dirección General de Relaciones Exteriores criticaba, por el contrario, la supuesta falta de credibilidad y los retrasos del proceso de integración (dicho sea de paso, resulta asombroso que esta Dirección general no haya cambiado el apelativo "Pacto Andino" para designar la unidad encargada de las relaciones con la Comunidad Andina).

La aparente falta de interés de la UE en la CAN es el resultado de una elección que puede ser calificada de legítima dentro de la conducción de su política exterior. Nos contentaremos aquí con subrayar que una relación más estrecha entre ambos bloques y una cooperación en calidad de socios es compatible tanto con los intereses europeos como con la identidad de la que quieren dotar a su acción exterior. En primer lugar, como ya se ha dicho, la UE constituye un modelo de integración regional para la subregión andina, por lo que existe la posibilidad de compartir valores y ejercer influencia (y en este punto no debería quedar lugar para la duda: la CAN ha avanzado mucho más que el MERCOSUR en materia de integración). En segundo lugar, al momento en que se realizan las negociaciones con vistas a la creación del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), el interés económico de la UE está en impedir que los Estados Unidos se apoderen de los emergentes mercados latinoamericanos, más aún cuando los andinos buscan precisamente tal contrapeso. En el mismo orden de ideas, se puede afirmar que los países andinos esperan poder contar con Europa ahora que la presencia estadounidense se hace sentir con mayor vigor en el contexto de la lucha contra el narcoterrorismo.

Además de ello, resulta evidente que una política europea de lucha contra las drogas tiene que tomar en consideración el control de la producción. En este sentido, una cooperación más estrecha con la CAN – tres de cuyos miembros son los primeros productores de cocaína a nivel mundial – tiene que interesarle a la Unión Europea. El diálogo especializado ya existe y podría permitir que se alcance una mayor eficiencia en la lucha conjunta contra este flagelo. Lamentablemente, los europeos no están satisfechos con los resultados del diálogo sobre control de precursores químicos; su falta de entusiasmo aparentemente originó el aplazamiento de la reunión de alto nivel programada para fines de enero último. En esta ocasión, las autoridades andinas tenían la intención de presentar a sus contrapartes los nuevos planes operativos subregionales que fueron puestos a punto en noviembre de 2001 como resultado de la aprobación del "Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos"¹⁰. Dichos planes abordan la necesaria transferencia a nivel comunitario de algunos programas de desarrollo alternativo y de la búsqueda de fuentes de financiamiento internacional: la UE seguramente habría estado complacida.

Finalmente, dado que la protección del medioambiente es una de las prioridades de la UE, asociarse con la CAN en este campo serviría para marcar su acción exterior con su propio sello. Por añadidura, un acercamiento sería ventajoso si se tiene en cuenta que los países andinos poseen la mayor biodiversidad del planeta y que podrían aprovechar la valiosa experiencia europea en materia de políticas de desarrollo sostenible¹¹. Queda claro entonces que el desarrollo de las relaciones CAN-UE posee un innegable potencial.

CONCLUSION: una cuestión de prioridades

En resumen, hemos visto que las relaciones de la Comunidad Andina con la Unión Europea presentan las siguientes características:

• Los intercambios comerciales entre ambas regiones son fuertemente determinados por el otorgamiento unilateral del Sistema Generalizado de Preferencias desde 1990. Su última renovación desató serias objeciones que no fueron tomadas en cuenta por la Comisión Europea.
• La cooperación se desarrolla en el marco del acuerdo de "tercera generación" firmado en 1992. Los contados proyectos destinados a contribuir directamente con el proceso de integración regional han tenido hasta hoy repercusiones limitadas debido a la lentitud de su puesta en marcha.
• El diálogo político institucionalizado entre las partes ha sido fluido desde 1996, pero ha brindado pocos resultados concretos. Asimismo, el diálogo especializado en materia de lucha conjunta contra las drogas parece estancado.

La UE da la impresión de contentarse con el estado actual de las relaciones, mientras que la CAN se ha fijado como claro objetivo el inicio de negociaciones conducientes a la firma de un acuerdo de asociación. Por tanto, las malas señales provenientes de Bruselas han generado cierta insatisfacción: en efecto, no se le está dando el trato apropiado a una organización que viene consolidando la integración subregional.

Las prioridades geográficas de la política de cooperación internacional de la Comisión Europea explican en gran parte su falta de interés en un acercamiento con los países andinos. Sin embargo, hemos demostrado que existen áreas estratégicas como la economía, la lucha contra las drogas o el medioambiente donde una cooperación más estrecha le podría ser provechosa. Toda posibilidad de acercamiento dependerá en buena medida de su evaluación de la importancia de este potencial.

El éxito alcanzado en la reciente cumbre de Santa Cruz en enero de 2002 ha confirmado la firme voluntad política de los cinco Países Miembros de la Comunidad Andina de consolidar el proceso de integración. Otra manera que tienen para influenciar un cambio de actitud en la UE es a través de países como España – durante cuya presidencia parece despertarse un mayor interés hacia América Latina – o Francia – que es el país que apoya más decididamente la integración andina –, quienes podrían apostar por el acuerdo de asociación con ocasión de la próxima cumbre UE, América Latina y el Caribe.