En más de tres décadas de integración andina, las fronteras han sido un componente poco prioritario del proceso comunitario, razón por la cual las iniciativas de desarrollo y de integración fronteriza puestas en práctica en ese período se han ejecutado, en lo fundamental, ya sea en el marco de las políticas nacionales sobre el tema o bien al amparo de los acuerdos bilaterales entre pares de países poseedores de fronteras comunes, pero, adicionalmente, bajo una atmósfera más o menos favorable a la exclusión de "terceros", incluyendo como parte de ellos a los organismos de integración, creados -y de los que son partícipes- los propios países involucrados. Sin pretender emitir un juicio valorativo al respecto, es evidente que esta situación traduce una percepción del escenario fronterizo por parte de los Estados fuertemente impregnada aún de la noción de soberanía territorial, exclusiva y excluyente.

El Protocolo de Quito, de 1987, modificó el Acuerdo de Cartagena introduciendo, como parte del nuevo articulado, uno que hace alusión a la importancia y prioridad de las fronteras para la integración andina, el mismo que reza: "Los Países Miembros emprenderán acciones para impulsar el desarrollo integral de las regiones de frontera e incorporarlas efectivamente a las economías nacionales y subregional andina" (artículo 144 del texto oficial codificado del Acuerdo de Cartagena).

Si bien el citado artículo constituye solo un marco enunciativo respecto al tema, su incorporación en el texto del Acuerdo de Cartagena fue determinante para impulsar, junto con los avances mostrados por las iniciativas que algunos Países Miembros venían desplegando bilateralmente (por ejemplo: el Programa de Apoyo a la Integración Fronteriza Boliviano-Peruana; o los proyectos impulsados por la Comisión Presidencial de Asuntos Fronterizos Colombo-Venezolanos), el proyecto "Programación de Actividades de Desarrollo e Integración Fronteriza entre los Países de la Región Andina", el mismo que, contando con el soporte técnico y financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), fue ejecutado por la entonces Junta del Acuerdo de Cartagena (JUNAC) entre 1990 y 1991, con el objetivo final de "Definir una estrategia de desarrollo e integración fronteriza y la elaboración de planes de acción que contengan iniciativas comunitarias y nacionales que puedan ser las más pertinentes y eficaces para promover la integración fronteriza de los países del Grupo Andino".

Sin embargo, el proyecto BID-JUNAC, a pesar de los aportes en término de diagnósticos muy precisos de la situación fronteriza por pares de países, de las propuestas de estrategia de desarrollo y de integración fronteriza que contenían, y de los proyectos de corto y mediano plazo que proponían, tampoco significó un avance significativo del tema, en parte porque no ofrecía alternativas claras sobre cómo se financiaría el conjunto bastante amplio de iniciativas de inversión en frontera, pero, en parte, también, porque los gobiernos de los Países Miembros no terminaron de adoptar unos documentos-propuesta que de alguna manera podía entenderse que constituían una invitación a relevarlos del papel que, en el marco de la noción de soberanía, siempre les correspondió cumplir de manera exclusiva en el pasado.

La Cuarta Reunión del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, realizada en mayo de 1999, introdujo un cambio sustancial en esta perspectiva nacional o binacional de aproximación al tema del desarrollo y la integración de las fronteras andinas. En esa ocasión, el Consejo Andino de Cancilleres aprobó la Decisión 459 "Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo", la que contiene los principios, lineamientos generales, objetivos, e institucionalidad y mecanismos de la política comunitaria de desarrollo e integración fronteriza, es decir, estableciendo un marco de política común –Andina-, sobre el tema, y creando una institucionalidad comunitaria básica para el tratamiento y promoción del tema, representada por el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo. Este último, en sus cinco reuniones realizadas hasta noviembre de 2001, ha realizado un intenso trabajo de análisis, consideración de propuestas y evaluación de lo actuado, que se resume en la formulación de dos proyectos de Decisiones Andinas finalmente adoptadas por el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores en su Octava Reunión de junio de 2001: la Decisión 501 "Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina" y "Centros Binacionales de Atención en Frontera (CEBAF) en la Comunidad Andina"; así como en el firme apoyo a la creación del Banco de Proyectos de Integración y Desarrollo Fronterizo de la Comunidad Andina.

Sin embargo, la V y más reciente reunión del citado Grupo de Trabajo (Lima, Perú, 26 y 27 de noviembre de 2001) ha permitido constatar que los avances en la instrumentación de esas Decisiones son muy lentos y que, en esencia, ningún país ha constituido aún un Centro Binacional de Frontera (CEBAF) o una Zona de Integración Fronteriza (ZIF) en los términos previstos en las Decisiones en mención, si bien en cuanto a los CEBAF, varios pares de países cuentan con avances significativos en el camino a su implementación.

En este contexto, el sentido del presente ensayo es el de ofrecer, en una forma muy concisa, algunas propuestas de definición y un conjunto de reflexiones que contribuyan a entender mejor lo propio al concepto de frontera, la importancia y los alcances de una actuación orgánica y -cuando fuera necesaria- conjunta de los Países Andinos en sus territorios de frontera, y las distintas escalas geográficas de posible intervención para llevar adelante sus iniciativas de desarrollo e integración fronteriza.

El término frontera es, de suyo, complejo, de difícil definición. Las nociones que él suscita en personas de distinta formación o dedicadas a diferentes actividades (juristas; militares; empresarios; autoridades nacionales, regionales o locales; campesinos; miembros de comunidades nativas), es muy diversa y está asociada a sus vivencias cotidianas, su herencia y formación cultural, sus intereses específicos o la carga que aporta la "deformación" de los enfoques y prioridades profesionales u ocupacionales.

En realidad, en la percepción del fenómeno fronterizo se entrecruzan dos nociones: la de "linealidad" y la de "zonalidad".

Desde su fundación, los Estados modernos se definen como entidades espaciales soberanas, de ahí que la necesidad de establecer la cobertura territorial de dicha soberanía postule la linealidad, es decir, el conocimiento preciso de los límites de esa porción de territorio dentro de los cuales el Estado ejerce su jurisdicción. Por esa razón, la noción de linealidad o de línea limítrofe tiene una connotación fundamentalmente jurídica que se hace perfectamente tangible con la suscripción de los tratados internacionales de límites y su consecuente ejecución.

En el marco de la noción de zonalidad, frontera no es un término que posea una acepción principalmente jurídica, sino más bien social y económica, en el sentido de constituir la manifestación, en una porción de territorio situado en los confines de un Estado, de fuerzas organizadas que actúan de un lado al otro del límite y cuyos vectores son la población y los acondicionamientos de todo tipo (por ejemplo, senderos, carreteras u otras vías de comunicación; líneas de transmisión de energía eléctrica; explotaciones agrícolas o pecuarias; implantaciones industriales; centros educativos o de salud; etc.), todo lo cual estimula un movimiento e intercambio de personas, bienes y servicios, procesos con base a los cuales se construyen en el tiempo solidaridades e intereses comunes que van perfilando, dentro de ciertos ámbitos espaciales, "lo fronterizo".

En una definición amplia del término frontera, es pertinente destacar su contenido sociológico y económico, y expresar que constituye la concreción de una intensa relación y hasta una interdependencia en las diversas manifestaciones de la vida en sociedad, promovida y ejecutada por poblaciones asentadas a uno y otro lado del límite entre dos países, hasta un lugar determinado (respecto del texto subrayado ver el desarrollo del punto V).

Por ello, aludir a la frontera en el contexto del desarrollo socio-económico, implica, por un lado, reconocer la existencia de vínculos de una comunidad humana con otra que, siendo vecina, pertenece a otra jurisdicción nacional y, por otro, que sólo es dable percibir la frontera en la medida en que aquellos espacios situados en los confines de un Estado cuenten con una base demográfica; así definida, la frontera siempre constituye una frontera activa. A falta de población, la esencia del concepto de frontera se diluye y entonces los confines territoriales no ocupados ni acondicionados (y a veces ni siquiera transitados esporádicamente) de un Estado pasan a configurar "espacios vacíos", "espacios no incorporados" a la economía y sociedad nacionales. En esa situación, la noción lineal de la frontera cobra plena amplitud; asistimos a la frontera no activa.

En consecuencia, la frontera es un concepto y una realidad compleja, pero que siempre constituye un espacio de actuación compartida, escenario de una densa trama de relaciones económicas, sociales y culturales, pero un espacio cuya delimitación, por lo mismo de existir allí una relación dinámica, sólo puede ser establecida en forma aproximada y transitoria, constituyendo su esencia el carácter cotidiano de dicha relación, la heterogeneidad de situaciones que en ella se constatan, su equilibrio momentáneo, y, consecuentemente, su permanente evolución en el espacio y en el tiempo.

Por lo que acaba de expresarse, si se efectuara un corte temporal que facilite una visión instantánea de todas las fronteras de un país determinado, se encontraría una gama de situaciones, cada una de ellas individualizada en su problemática, en la diversidad de las variables que la componen y en el distinto grado de articulación e integración interna (con el propio país) y externa (con el país vecino) existente. Esta situación dinámica que se configura con características específicas en cada sector de la frontera entre dos países, y que prevalece en un momento dado, puede ser denominada "situación de frontera".

En un contexto internacional signado por la interdependencia cada vez más acentuada entre países y bloques económicos, consecuencia del impresionante progreso tecnológico contemporáneo y del auge que ha cobrado el comercio internacional como motor del desarrollo, las fronteras asumen actualmente una renovada importancia y prioridad, para cualquier país y bloque de integración, por lo menos en las siguientes tres dimensiones :

1. En lo que hace a la superación de los desequilibrios regionales del desarrollo

A nadie escapa que en los países de la Subregión Andina las fronteras constituyen, en su mayor parte, espacios marginales, periféricos, débilmente integrados o carentes de integración a la economía y a la sociedad nacional, situación que responde a la vigencia de modelos de desarrollo centralistas, en el marco de los cuales se han considerado a las fronteras implícitamente –pero, en ocasiones, también de modo explícito- como "áreas de reserva", pasibles de ser incorporadas en algún momento futuro al espacio activo nacional. Las consecuencias de este manejo se reflejan en el hecho de que la problemática económica, social y cultural actual de las fronteras es finalmente tanto o más crítica que la de muchas áreas rurales interiores de nuestros países.

Ante este cuadro, constituye una necesidad prioritaria concretar una integración efectiva de los territorios fronterizos "hacia adentro", en beneficio de cada país y particularmente en lo que hace a la solución de los graves desequilibrios regionales del desarrollo. En consecuencia, el desarrollo fronterizo debe ser asumido como un objetivo nacional, independientemente de la "situación de frontera" que tenga vigencia en un momento dado, propósito en el cual las iniciativas bilaterales con los países limítrofes, pueden constituir parte importante de la estrategia a poner en práctica. En ese sentido, mientras las fronteras sean un campo de actuación conjunta de los Estados limítrofes, indudablemente que las iniciativas de cooperación fronteriza y de integración fronteriza que ellos ejecuten en dichos territorios contribuirán a otorgar fluidez a las relaciones bilaterales en su conjunto, que encontrarán allí un terreno propicio para su desarrollo y fortalecimiento.

2. En cuanto al afianzamiento de los procesos de cooperación e integración económica

Los países de la Subregión Andina participan del esquema de integración normado por el Acuerdo de Cartagena. El objetivo de este Acuerdo es construir un espacio económico ampliado que haga perdurable un proceso sostenido de crecimiento de la capacidad subregional para producir bienes y servicios, intercambiarlos y consumirlos, pero en condiciones de eficiencia y competitividad, incorporando cada vez mayor número de actores y nuevas áreas geográficas.

Dado que gran parte del creciente flujo de personas y mercancías que la integración propicia utiliza el modo de transporte terrestre, las fronteras intra-andinas deben ser acondicionadas para cumplir eficientemente el papel de puntos de articulación de nuestras economías nacionales, a fin de operar como una suerte de "bisagras" que faciliten los intercambios biunívocos entre los Países Andinos limítrofes, pero también entre éstos y otros socios comunitarios.

Sin embargo, esta adecuación de las fronteras debe ser efectuada con pleno reconocimiento de su realidad económica y social actual, a fin de no agravar el precario equilibrio socio-económico allí vigente que en buena medida es el resultado de las modificaciones ocasionadas en los modos de vida de la población y en la orientación de las actividades económicas por el encuentro o "choque" de dos sistemas nacionales que tiene lugar en dichos espacios. Estas modificaciones secularmente han sido consecuencia de las diferencias en las políticas monetarias, fiscales, laborales, migratorias, y otras, que cada Estado adopta de manera autónoma y soberana –por supuesto, sin evaluar cuánto pueden repercutir ellas en frontera-, pero que, en la práctica, se "confrontan" allí en la frontera con las del Estado vecino. A partir de la década de 1970, el mencionado "choque" también es propiciado por la puesta en práctica de los mecanismos de la integración andina (liberación del comercio; algunos componentes de la política agropecuaria, sobre todo en materia de sanidad agrícola; eliminación de la reserva de carga para el transporte marítimo y la opción formal de realizar transporte terrestre de carga bajo el régimen de tránsito aduanero internacional; entre otros), los que en general tienen un efecto negativo en el modo de vida y en el nivel de ingresos de las poblaciones fronterizas al reducirles el "margen de preferencia" que ellas laboriosamente construían en el marco de sus estrategias de sobrevivencia capitalizando la confrontación en frontera de los diversos componentes de las respectivas políticas económicas nacionales.

En consecuencia, el necesario acondicionamiento de las fronteras, arriba citado, debe comprender medidas y proyectos de facilitación administrativa, de simplificación y armonización documentaria, de construcción o mejora de infraestructura vial y ferroviaria, de instalación de locales equipados en los pasos de frontera (complejos fronterizos para el registro y control del tránsito; construcción de almacenes o bodegas; habilitación de equipos para carga y descarga; servicios para los pasajeros y tripulantes de vehículos). Pero, es importante que todas estas medidas y proyectos no traduzcan exclusivamente una visión "metropolitana" de las fronteras, en el sentido de interpretar sólo las prioridades e intereses del comercio, turismo y otras actividades económicas con origen y destino fuera de la frontera, sino que deben ejecutarse con el criterio de contribuir a superar las distorsiones presentes en la frontera que fomentan las ya mencionadas "estrategias de sobrevivencia" (contrabando, pacotilla, cargadores, tramitadores y, en general, todas las actividades ubicadas en el sector terciario "refugio"), propiciando también la generación de oportunidades de empleo productivo, el incremento y diversificación de la oferta de servicios originarios de la zona y la incorporación de producciones y servicios locales a las corrientes de intercambio bilateral, comunitario e internacional.

Sólo entonces podrá reconocerse un rol a las fronteras en el proceso de construcción del espacio económico ampliado andino y, en sentido inverso, un aporte de la integración andina en favor de la modernización, diversificación y crecimiento de la base económica de las fronteras comunes.

En esta dimensión, se considera importante identificar un papel para las fronteras, que suponga su participación dinámica en los esfuerzos por expandir y diversificar la oferta exportable de los Países Andinos, de modo de mejorar los términos de la participación de la Subregión, en su conjunto, en la economía internacional y en el contexto de la globalización económica.

En esta necesaria apertura hacia el mundo, algunos corredores comerciales y ejes de desarrollo que articulan regiones interiores de los Países Andinos con los puertos de la Subregión sobre los océanos Pacífico y Atlántico, a través de sus territorios fronterizos, deben permitir que estos últimos se consoliden como verdaderos espacios – encrucijada, proyección en la cual su posición geográfica privilegiada constituye el principal activo. En este macro escenario, la concreción de los proyectos de integración física y concretamente los corredores viales, ferroviarios o multimodales, que ya han sido identificados por los gobiernos y organismos financieros y de integración regional (Iniciativa IIRSA), tienen una importancia fundamental para la proyección de la economía andina en una dimensión internacional.

Debemos insistir, sin embargo, en la necesidad de que estos proyectos de integración física continental también contribuyan al despegue económico de las regiones de frontera, para lo cual los requerimientos que su funcionamiento plantee debe considerar el empleo de factores locales, principalmente mano de obra y servicios en frontera, pero también la habilitación de opciones para la progresiva incorporación de producciones de las regiones fronterizas a las corrientes de comercio que transitan a través de ellas.

En una concepción de las fronteras que reconoce como componente esencial de su definición la vigencia de una dinámica relación entre grupos humanos próximos geográficamente pero pertenecientes a dos Estados, el desarrollo fronterizo y la integración fronteriza constituyen nociones afines, no obstante lo cual es posible esbozar, sobre todo con propósitos metodológicos de estudio y de formulación de propuestas, definiciones específicas y diferenciadas de ambos términos.

En síntesis, "desarrollo fronterizo", "integración fronteriza" y "cooperación fronteriza" son conceptos y procesos esencialmente afines. Unos y otros en el fondo constituyen distintas estrategias que procuran como meta el desarrollo integral, sostenible, de los territorios de frontera, abriendo opciones para la dinámica incorporación de estos espacios en los procesos de desarrollo nacional, de cooperación bilateral y de integración económica subregional andina.

Una interrogante y a la vez una necesidad que frecuentemente se presenta al estudiar el fenómeno fronterizo es conocer hasta dónde éste se hace patente. Dicho en otros términos, a partir de la línea de frontera o límite ¿dónde termina la frontera?; ¿es posible que la percepción de los procesos propios a la noción de frontera coincida con los límites de las circunscripciones que con fines administrativos ha sido dividido el territorio de un país (departamentos, estados, provincias, agrupaciones, cantones, municipios, distritos o parroquias, en el caso de los Países Andinos)?.

En realidad, la frontera difícilmente puede ser delimitada. Podría decirse que "hay más frontera" en aquellos lugares en donde la relación cotidiana entre actores sociales y económicos que operan de uno a otro lado del límite es más intensa, lo que no implica necesariamente la vigencia de una relación inversamente proporcional entre frontera y distancia geográfica (¿a menos distancia del límite, más frontera?). Sin embargo, en función de la intensidad con que se manifiesta o "se vive" la frontera, la ya mencionada cotidaneidad de la relación, así como el distinto grado de articulación que puede establecerse entre la frontera, como proceso, y los objetivos del desarrollo regional o de la cooperación e integración bilateral, es conveniente identificar, en principio, tres escalas territoriales de la frontera, conformadas, en cada caso, por porciones de territorio de dos países que poseen límites comunes:

Es una franja de territorio generalmente pequeña (unos cuantos kilómetros cuadrados) que funcionalmente está íntimamente asociada a la noción de linealidad. En ella la manifestación tangible del fenómeno fronterizo ocurre a una escala local y se patentiza con el funcionamiento de los pasos de frontera –algunos de ellos habilitados por acuerdo de los Estados y otros informales- y la existencia de infraestructura y servicios vinculados a su utilización (servicios públicos de control y registro de los tráficos bidireccionales instalados en Centros Nacionales, o Binacionales, de Atención en Frontera –CENAF o CEBAF- o bien en puestos de control fronterizo; servicios complementarios como cambio de moneda, telecomunicaciones; guarniciones militares o puestos de vigilancia; población local que se moviliza intensamente para aprovisionarse de bienes o servicios en la localidad vecina del otro país en el marco de "estrategias de sobrevivencia" vinculadas al comercio de pacotilla y al contrabando). Para fines prácticos, en aquellos sectores de frontera activa quizás convendría equiparar las "áreas de frontera" con las unidades territoriales estadísticas (UTE), de categoría UTE 4, tal como se encuentran éstas definidas en el "Anteproyecto de Decisión sobre Nomenclatura de las Unidades Territoriales Estadísticas Andinas – NUTE" cuya jurisdicción toca un segmento del límite internacional y en donde, de lado a lado, funciona un paso de frontera, sea este formal o informal.

La correspondencia o equivalencia de UTE entre los Países Andinos, según el citado anteproyecto de Decisión, es la siguiente:

Es un ámbito territorialmente mayor que el anterior, en donde pueden conducirse acciones de desarrollo de manera orgánica en la medida en que existen ciudades dotadas de funciones urbanas más o menos diferenciadas o complementarias entre sí, que cuentan con equipamientos básicos (si bien por lo general se trata de centros urbanos de tercer orden dentro de la jerarquía urbana nacional). Asimismo, las zonas de frontera cuentan con una cierta dotación de infraestructura de transportes, energética y de comunicaciones, además de la presencia organizada de actores económicos y otros grupos de la sociedad civil (gremios, cámaras del comercio y la producción, asociaciones culturales). En esa medida, a partir de la zona de frontera es posible ofrecer soporte al área de frontera así como operar como nexo articulador de aquélla con una región nacional. Probablemente cada parte nacional de una zona de frontera pueda definirse por agregación de varias UTE 3, contiguas geográficamente, y, en algunos casos, considerar una UTE 2 en forma completa.

En la medida en que en las zonas de frontera existe una estructura urbana más o menos definida, un determinado nivel de organización de las fuerzas representativas de la sociedad, y cierta base productiva y de servicios en funcionamiento, podríamos señalar que se dispone de lo esencial de una entidad geoeconómica básica en la que podría proponerse la constitución de las primeras Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), conforme lo establece la Decisión 501 de la Comunidad Andina.

3. Región de frontera o región fronteriza

En el contexto de la planificación del desarrollo, una región constituye un ámbito subnacional de programación y gestión del desarrollo que generalmente coincide con los límites de unidades político-administrativas mayores, integrando por ello más de una UTE 2 o configurando una UTE 1, en ambas opciones, a escala de cada país.

En toda realidad regional, vale decir, en todo recorte territorial que funcione como una unidad geoeconómica mayor, deben reconocerse tres aspectos esenciales:

- Los vínculos existentes entre sus habitantes, pero no sólo los vínculos étnicos, sociales o económicos que favorecen la germinación de una identidad y una solidaridad regional (el sentido de "pertenencia" a una región), sino todos aquellos que a través de una densa maraña de redes pueden llevar a reconocer en la región, entre otros elementos de cohesión, sistemas de producción especializados ("regiones agrícolas", "regiones mineras", "regiones industriales"); una jerarquía ordenada de centros urbanos; diversificación y especialización en actividades del sector servicios, como pueden ser servicios financieros, centros de educación superior y de investigación especializada, oferta portuaria, etc. Sin embargo, esos vínculos por sí solos no crean una región en tanto no son suficientes para establecer una sólida y perdurable organización económica y social.

- La organización de las actividades regionales en torno a un centro. Los vínculos a los que se alude en el párrafo anterior se concretan en un centro urbano, en una capital regional. La ciudad capital, que siempre debe ser una metrópoli multifuncional, ocupa una posición de vanguardia dentro del sistema urbano nacional, organiza y gobierna el espacio que la rodea a través de una malla de redes viales, de telecomunicaciones, bancarias, comerciales, de tráfico aéreo, entre otras, que los distintos actores –gobierno, empresas- van tejiendo progresivamente.

- El hecho de que la región sólo existe como parte integrante de un conjunto, es decir, sus vínculos con el exterior, su pertenencia y su funcionalidad dentro de un conjunto nacional, constituyen parte consustancial a su definición. En ese sentido, puede decirse que la región se encuentra a la vez abierta e integrada.