El contexto Latinoamericano de ocurrencia de desastres*

La Estrategia Andina ha sido concebida para dar respuesta a la problemática de riesgos de desastres presentes en la Comunidad Andina. La Subregión Andina se inserta en el contexto general de los países de América Latina, los cuales han presentado en los últimos años una cantidad desproporcionada de desastres que han causado graves penalidades sociales y económicas. Entre 1900 y 1999 en América Latina y el Caribe se registraron 1.309 desastres naturales, que corresponden al 19% de los desastres reportados a escala mundial; esto ubica a esta región como la segunda de mayor ocurrencia de desastres después de Asia (44%). Entre 1970 y 1999, la región se vio afectada por 972 desastres que se estima causaron la muerte de 227.000 personas, dejaron sin vivienda a aproximadamente ocho millones de habitantes y afectaron indirectamente casi 148 millones de personas. El costo promedio anual de estos desastres en los últimos 30 años se estima entre US$ 700 y US$ 3.300 millones.

Cuadro 1. Región andina. Estadísticas básicas. 2003

Países	Superficie (Km2)	Población Total	Población urbana (%)	PIB (p) (millones US$)
Bolivia	1.098.581	8.894.363	65	7.688
Colombia	1.141.748	44.561.609	73	81.800
Ecuador	256.370	12.842.576	61*	26.844
Perú	1.285.216	26.950.838	72	60.993
Venezuela	916.445	25.553.504	93	97.000
Región Andina	4.745.891	119.302.972	75	274.325

Fuente: Sistema de Información Macroeconómica – IMACRO- Secretaría General de la Comunidad Andina. Datos oficiales preliminares.
* Datos oficiales del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos del Ecuador – INEC.

En lo que respecta a la Subregión Andina, constituida por Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, ésta cuenta con una población de 119 millones de habitantes y una superficie de 4´745.891 kilómetros cuadrados y donde se genera un PIB anual de 274 mil millones de dólares, y presenta uno de los más complejos panoramas de riesgos.

Las vulnerabilidades creadas por los modelos de desarrollo en los países andinos son la explicación primaria de la mayor parte de los riesgos. La Subregión es extremadamente propensa a terremotos, deslizamientos, tsunamis y erupciones volcánicas debido a que su territorio se asienta sobre tres placas tectónicas activas (Nazca, Suramericana y Caribe), y está ubicada dentro del “Anillo de Fuego” del Pacífico, donde tiene lugar el 80% de la actividad sísmica y volcánica de la tierra y donde ocurre un proceso de conformación del relieve que entraña fallas y fracturas geológicas activas.

Las amenazas que se ciernen sobre la Subregión Andina están estrechamente relacionadas con los fenómenos naturales que actuaron para su creación y de aquellos modeladores del paisaje. En efecto, los Andes han sido objeto de una intensa erosión, que ha llevado a la formación de sedimentos depositados en las vertientes exteriores o en los valles existentes entre las cordilleras, lugares que han sido preferidos por la población debido a la riqueza de los recursos, en especial, por la presencia de agua y suelos fértiles (en su mayoría inestables), los cuales coinciden y han contribuido al incremento de los riesgos de desastres, por las vulnerabilidades existentes y creadas en la Subregión.

Por otro lado, en la Subregión Andina se observan extremos climáticos que se manifiestan en forma de sucesivas y prolongadas sequías, inundaciones y fuertes vientos, asociados a anomalías climáticas por diversas causas que afectan diversas zonas en el territorio de los Países Andinos. Al parecer, los cambios climáticos recientes han agravado la variabilidad del clima de la Subregión, con un incremento en la cantidad de lluvias torrenciales y en la mayor frecuencia e intensidad de los fenómenos de El Niño y La Niña, que han provocado inundaciones y sequías. Igualmente, se asume que un incremento de la temperatura de la Tierra llevaría a un aumento del nivel del mar poniendo en riesgo las zonas costeras al hacerlas más vulnerables a inundaciones.

Así, por ejemplo, durante la ocurrencia de El Niño en los años 1997 y 1998 las pérdidas económicas en la Subregión se estima que ascendieron a 7.500 millones de dólares y, en los últimos cinco años ha ocurrido, por lo menos, un desastre severo en cada uno de los cinco países andinos.

País	Evento y efectos
Bolivia	Año 1997 - 1998. Fenómeno El Niño. Sequías e inundaciones. Efectos equivalentes a 527 millones de dólares.
Colombia	Año 1999. Terremoto en la región del Eje Cafetero. 1.811 muertes y más de 1.800 millones de dólares en reconstrucción.
Ecuador	Año 2001-2002. Erupciones Guagua Pichincha, Tungurahua y El Reventador. Año 1997-1998 – Fenómeno El Niño Pérdidas cercanas a los 2.800 millones de dólares
Perú	Año 2001. Terremoto sur del país afectó a 213.000 personas
Venezuela	Año 2000. Tragedia del Estado Vargas. 10.000 muertes y 3.000 millones de dólares en pérdidas

Fuente: CAF

Rasgos subregionales comunes en la problemática de riesgos

La similitud de situaciones de riesgo constituye otro rasgo que refuerza la identidad a nivel de la Subregión. El panorama de vulnerabilidades que tipifican de manera similar a las sociedades de los diferentes países, es la consecuencia del tránsito por procesos semejantes, en cuanto al uso de los recursos y a los esquemas de ocupación y desarrollo del territorio desde las culturas prehispánicas hasta nuestros días.

A los eventos desastrosos rotundos y de gran significado se suman los eventos menores, que aunque no son tan difundidos en los medios de comunicación, ocurren a lo largo y ancho de los países latinoamericanos con gran frecuencia y con efectos acumulados muchas veces superiores a la mayoría de los grandes desastres. El efecto directo de los desastres, si bien se concentra en la población directamente afectada y que habita en la zona donde éstos se manifiestan con mayor intensidad, tiene repercusiones que, en general, afectan de una manera u otra la totalidad de la población del país. En algunos casos la irradiación incluso llega a otros países de la Subregión (migraciones, menor demanda de importaciones, interrupción en comunicaciones, transmisión de vectores, etc.).

Los procesos de ocupación y desarrollo y el inadecuado manejo de recursos: factores determinantes del nivel de los riesgos en la Subregión

La Estrategia Andina para la Prevención y Atención de Desastres ha sido construida con base en la necesidad de reducir el nivel de los riesgos de desastres que la caracteriza. En efecto, los riesgos como consecuencia de eventos naturales y/o antrópicos han estado determinados por la presencia de una gran variedad de fenómenos físicos, la frecuencia de su ocurrencia y el alto grado de vulnerabilidad de los asentamientos humanos.

Adicionalmente al incremento de amenazas/peligros determinados por la ubicación y el clima propio de la Subregión, están los factores relacionados con las vulnerabilidades socioeconómicas que aumentan considerablemente el riesgo o la probabilidad de daño.

Los mayores factores de vulnerabilidad en la Subregión se dan por los patrones de asentamientos en suelos frágiles, mala calidad de las viviendas e infraestructura, degradación ambiental, carencia de estrategias eficientes para reducir los riesgos, y el tipo y manejo de las actividades económicas.

El rápido crecimiento demográfico y el aumento de la densidad poblacional en las tres últimas décadas en la Subregión Andina han incrementado la cantidad de personas y elementos expuestos a las mismas amenazas/peligros.

Esta dinámica se ha focalizado en las ciudades, que son física, funcional y económicamente más vulnerables a las amenazas, debido a la concentración de población y bienes y al alto grado de dependencia de redes de servicios públicos y de distribución de alimentos. Adicionalmente, la atención de una emergencia en una ciudad media o grande presenta una enorme complejidad por la gran demanda de recursos y preparación para su manejo. En general las ciudades capitales de los países andinos están ubicadas en zonas de medio o alto riesgo sísmico, como ocurre en el caso de Lima, que desde 1856 ha sufrido seis grandes terremotos y desde 1940, año del último sismo importante, su población se ha incrementado doce veces.

Las zonas de alta densidad poblacional, resultantes de los patrones de urbanización y migratorios, suelen estar ubicadas en zonas costeras, zonas con fallas geológicas y/o en zonas de fragilidad ambiental. En el Perú por ejemplo, la proporción de habitantes que actualmente residen en áreas costeras a no más de 80 kilómetros del mar, más susceptibles a El Niño y otros fenómenos, es del 73% en contraste con el 54% hace tres décadas.

Debido al acelerado crecimiento poblacional y a la migración rural, la gran mayoría de las ciudades se ha expandido sin planificación, ni códigos de construcción, o regulaciones apropiadas sobre el uso de la tierra que se adapten a su entorno físico. En los últimos 30 años la Subregión Andina ha pasado de ser mayoritariamente campesina o rural a tener la población concentrada actualmente en las ciudades (75%) y representará el 79% para el año 2015. La colonización, la migración incontrolada y el desplazamiento forzoso ha traído consigo la expansión de vecindarios pobres sobre terrenos de bajo valor económico en áreas propensas a amenazas/peligros. Es así como no sorprende que los barrios de invasión sean los más afectados por los eventos adversos.

La mala calidad de la vivienda incrementa los efectos de los fenómenos naturales, y es resultado de la incontrolada construcción y de la expandida pobreza. En general, los hogares pobres, además de su imposibilidad de acceder económicamente a condiciones de habitabilidad, tampoco pueden acceder a la información que les permita lograrla, por lo tanto, carecen del conocimiento y destrezas técnicas de construcción adecuada, y de los ingresos para atender las exigencias para el manejo de terrenos inestables, el drenaje de aguas servidas y superficiales, entre otros aspectos.

Paralelamente, de las viviendas edificadas anualmente, sólo una mínima proporción es controlada por las autoridades locales para el cumplimiento de las normas de construcción. Cuando éstas normas existen, se desconocen o no se cumplen; como ocurre inclusive con compañías de construcción del sector formal y en las empresas responsables de la infraestructura pública. Es así como el fenómeno de la ilegalidad, la corrupción y la indiferencia de las autoridades frente a las normas han dado espacio a la proliferación del riesgo.

Por otra parte, el manejo inadecuado e indiscriminado de los recursos naturales ha sido un factor determinante de las actuales condiciones de riesgo, al transformar hábitats, que en el pasado eran seguros, en zonas con nuevas amenazas y vulnerabilidades. Actividades como la deforestación, la agricultura y la minería incontrolada han sido intervenciones generadoras de daño ambiental y riesgos. El 90% de hectáreas de bosques que son deforestadas anualmente en la Subregión Andina es provocado por prácticas de agricultura no sustentable.

La degradación del medio ambiente, consecuencia de las actividades productivas y los procesos de ocupación y desarrollo se constituye en un factor transformador de fenómenos naturales en desastres. Actualmente en la Subregión Andina el riesgo de inundaciones y deslizamientos se ve exacerbado por la deforestación de cuencas hidrográficas, la ausencia de programas de conservación del suelo y el uso inapropiado de la tierra. Cabe señalar, que la ocupación de ecosistemas frágiles, el desarrollo de actividades agrícolas inapropiadas, o la construcción de carreteras rurales en laderas inestables, para citar algunos ejemplos, alteran la capacidad reguladora hídrica de las cuencas y detonan procesos erosivos y de remoción en masa.

Sumado a los riesgos asociados a eventos geológicos e hidrometeorológicos se encuentran los antrópicos relacionados con el desarrollo de los procesos industriales, tecnológicos y sanitarios, tal como ocurre cuando se presentan incendios, derrames de hidrocarburos, contaminación química, epidemias, crisis en lugares de afluencia masiva de personas, entre otros. Este conjunto de eventos se ha venido incrementando con el proceso de desarrollo de los países.

En síntesis, el patrón de desarrollo seguido por los países andinos, con altos grados de pobreza, exclusión socioeconómica y deterioro del ambiente es un factor determinante de la alta vulnerabilidad y en consecuencia del riesgo ante las amenazas naturales y antrópicas.

Escasa capacidad social e institucional para la reducción de vulnerabilidades y para enfrentar riesgos no controlados

Si bien la Subregión Andina viene avanzando en la internalización de la nueva perspectiva sobre la responsabilidad social en la generación de los desastres, lo que se evidencia en la propia configuración del CAPRADE con participación de representantes de las Defensas Civiles, Ministerios de Planificación o entidades que hagan sus veces y los Ministerios de Relaciones Exteriores, se evidencia la debilidad en las políticas públicas multisectoriales en el tema de riesgos y los frágiles procesos institucionales de planificación del desarrollo.

Una de las mayores debilidades de las políticas públicas y el desarrollo institucional de los países de la región en la reducción de riesgos radica en que los proyectos y acciones de desarrollo e inversión carecen muchas veces de un proceso adecuado de planificación de mediano y largo plazo donde esté incorporada una comprensión de los límites y posibilidades que determinan la geografía y las condiciones de riesgo.

La construcción de infraestructura, como vías, servicios públicos, hospitales y colegios se hace generalmente sin las condiciones de seguridad que deberían tener; así mismo, el desarrollo de actividades productivas, como las agropecuarias y mineras, son cada vez más susceptibles a los fenómenos, a la vez que se constituyen con frecuencia en generadoras de condiciones de riesgo.

El fenómeno El Niño de los años 1982/83 y 1997/98 puso en evidencia las intensas vulnerabilidades de los sectores del desarrollo como se aprecia en los estudios de impactos socioeconómicos de la CEPAL y la CAF.

Pérdidas sectoriales por Fenómeno El Niño 1997 1998

Sector	Pérdidas millones de dólares
Agropecuario	2,070
Transporte	1,758
Industria	944
Emergencia	722
Electricidad	509
Comercio	394
Vivienda	384
Por Tipo de Sectores
Sectores Productivos	3,593
Infraestructura	1,752
Sectores sociales	736
Sectores de servicios	621
Otros sectores	844

Fuente. CEPAL, CAF. Evaluación Impactos FEN 1997 1998.

A pesar de que los países de la Subregión cuentan con políticas para la prevención y atención de desastres existen deficiencias para su implementación. En lo que respecta al sector del conocimiento de las amenazas y vulnerabilidades la principal responsabilidad ha estado concentrada en los organismos estatales de investigación débilmente financiados y poco articulados con los usuarios potenciales de la información. Por su parte, el sector académico e investigativo está poco orientado a formar a los futuros profesionales y ciudadanos con visión y conciencia de sus realidades ambientales, geográficas y de sus riesgos.

La información sobre los riesgos, la medición de impactos y los mecanismos para evaluar la prevención y atención de desastres son insuficientes y por lo tanto se carece de la información necesaria que permita la toma de decisiones y por ende, el control de la gestión pública.

Adicionalmente, se observa una limitada coordinación entre las autoridades nacionales responsables de la planificación del desarrollo, de la prevención y atención de los desastres, del medio ambiente, entre los niveles de los gobiernos nacionales, regionales y locales, lo que limita la incorporación de la reducción de riesgos y atención de desastres en la planificación del desarrollo.

La inexistencia o la débil formulación de responsabilidades y lineamientos centrales para regular la ocupación en zonas de amenazas/peligros constituye otra debilidad institucional en los países Andinos; en particular en la incorporación del componente de prevención y atención de desastres en los planes de ordenamiento territorial, en planes de desarrollo territoriales y en planes de expansión sectoriales.

Frente al cúmulo de vulnerabilidades ya creadas y no resueltas no se ha desarrollado con la fuerza necesaria y con la participación activa y comprometida de los actores del desarrollo, una política clara y fuertemente sostenida de prevención y atención de desastres. Los organismos que tienen estas responsabilidades están mal financiados con relación a los costos de la respuesta que ellos deben atender. Los organismos fundados en cuerpos voluntarios carecen de mecanismos que soporten sus actividades; así mismo, no toda la sociedad responde a la realización de planes de contingencia, y cuando existen, la mayor parte de ellos son elaborados sin la participación intersectorial requerida.

Los procesos de rehabilitación y reconstrucción post desastres han sido asumidos por organizaciones creadas coyunturalmente para tal fin, con procesos de instalación y de aprendizaje costosos y usualmente tardíos que no garantizan la preservación de políticas y esquemas institucionales permanentes de respuesta para esta fase.

El potencial y la responsabilidad del sector privado y la sociedad civil en la prevención y atención de desastres

Tradicionalmente, las responsabilidades en la prevención y atención de desastres han estado concentradas en los Estados, comprometiendo, en el caso de los desastres, la estabilidad fiscal y el desempeño macroeconómico, o, poniendo una carga excesiva en la gestión que las administraciones no podrían atender. En este contexto, el papel del sector privado ha sido poco explorado en áreas donde puede