¿En que se diferenciaría UNASUR de un MERCOSUR ampliado? 
Por Félix Peña *
Junio 2008

Ambas iniciativas, la de la UNASUR y la del Mercosur ampliado, apuntan a la gobernabilidad de la región sudamericana. Tienen contenido económico, pero indudables objetivos políticos. Estrategias de inserción internacional similares en algunos aspectos, pero también diferentes. Hay dos grandes diferencias. Por un lado, el Mercosur es una realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos por sus países miembros. La UNASUR en cambio, debe aún superar el proceso de ratificación de por lo menos 9 de los países signatarios. Es posible que ello ocurra y en plazos cortos. Pero no es necesariamente probable. La otra gran diferencia, es que el Mercosur está basado no sólo en una voluntad política de trabajar juntos de los países miembros, sino sobre todo en un pilar fundamental para la integración productiva conjunta: las preferencias comerciales pactadas. La UNASUR no tiene previsto nada similar, sostiene Félix Peña en el trabajo cuyos principales tramos se reproducen. 

Ambas iniciativas apuntan a la gobernabilidad de la región sudamericana. Tienen contenido económico, pero indudables objetivos políticos. Hacen a las relaciones de poder entre las naciones que comparten este espacio geográfico. Tienen que ver con sus estrategias de inserción internacional. Aspiran a generar bienes públicos regionales que permitan neutralizar eventuales tendencias a la fragmentación en el subsistema político internacional, que ha sido históricamente y que es hoy la América del Sur. Son iniciativas similares en algunos aspectos. Pero también son diferentes. 

Una es de concreción reciente. Al menos en el plano formal. Es la denominada Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR). La otra, es la de la ampliación del Mercosur a otros países sudamericanos. Ella tuvo una de sus expresiones más fuertes en ocasión de una de las últimas Cumbres del bloque – la de Córdoba en el 2006 –, que contó con la asistencia de un número significativo de Presidentes de países, entre los que son miembros plenos y los que están asociados o podrían estarlo. La presencia de mayor repercusión mediática en tal ocasión fue la de Fidel Castro. 

La UNASUR es una iniciativa de fuerte acento brasileño impulsada por Itamaraty. Reconoce su origen en la primera Cumbre Sudamericana convocada en el año 2000, también en Brasilia, por el Presidente Fernando Henrique Cardoso. Sus raíces son más profundas y, entre otras, se remonta a la idea brasileña de un espacio sudamericano de libre comercio, en cuyo lanzamiento en el año 1992 participara un prestigioso diplomático, el Embajador Paulo Nogueira Baptista. En las Cumbres Sudamericanas del Cusco (Perú) en el 2004, de Brasilia (Brasil) en 2005 y de Cochabamba (Bolivia) en 2006, fue planteada como Comunidad Sudamericana. Luego en ocasión de una Cumbre Energética en la isla Margarita (Venezuela) en 2007, su nombre fue cambiado por el actual. 

El Tratado constitutivo de la UNASUR fue firmado en Brasilia el pasado 23 de mayo, en una corta reunión extraordinaria a nivel presidencial de los 12 países sudamericanos - Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela - (ver el texto del Tratado en www.mre.gov.br; para un comentario ver el artículo del autor, titulado “La Unión Sudamericana, ¿diluye o complementa el Mercosur?”, en el diario El Cronista, miércoles 11 de junio de 2008 y el de Uziel Nogueira, economista del BID-INTAL, titulado “Unión Sudamericana de Naciones”, en el Newsletter Mercosur-ABC del mes de junio de 2008). Sus objetivos son amplios. Incluye, según el Preámbulo del Tratado de Brasilia, el contribuir al fortalecimiento de la integración regional a través de un proceso innovador que permita ir más allá de la sola convergencia de los esquemas ya existentes (que son, como se sabe, el Mercosur y la Comunidad Andina de Naciones, los que han celebrado entre sí un acuerdo marco de complementación económica, con la modalidad de una red de acuerdos bilaterales que pueden converger en un solo espacio de libre comercio (ver su texto en www.aladi.org). 

Concretamente, el artículo 2º del Tratado define el objetivo y por ende el alcance de la organización creada (dotada de personalidad jurídica internacional) en estos términos: “La Unión de Naciones Suramericanas tiene como objetivo construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”. Y entre los numerosos objetivos específicos, enunciados en 21 incisos del artículo 3º, se establece en primer lugar el del “fortalecimiento del diálogo político entre los Estados Miembros que asegure un espacio de concertación para reforzar la integración suramericana y la participación de UNASUR en el escenario internacional”. 

La UNASUR surge entonces como una iniciativa de fuerte perfil político, que incluye su proyección internacional (ver la muy amplia enunciación del artículo 15 del Tratado) y que no excluye su ampliación al resto de América Latina (ver al respecto los artículos 19 y 20 del Tratado). Tal perfil, lo puso de manifiesto una iniciativa complementaria – también impulsada por Brasil - que fue abordada en la Cumbre de Brasilia y que no logró el necesario consenso, por no contar con la aprobación del Presidente Uribe, de Colombia. 

Se trata de la idea de crear un Consejo de Defensa Sudamericano. Si bien nunca se ha difundido un texto que permitiera apreciar, al menos desde afuera de los ámbitos negociadores, el alcance concreto de tal iniciativa, lograr el consenso sería ahora una de las prioridades de Chile, país que ha puesto en evidencia entusiasmo con la creación de la UNASUR y que ha asumido su Presidencia Pro-Tempore. Pero además de sus objetivos políticos, desde su origen esta iniciativa ha estado también relacionada con el desarrollo de proyectos de infraestructura física y con la energía. 

UNASUR y el Mercosur ampliado tendrían entonces objetivos similares especialmente en el plano político. Pero la UNASUR a su vez, debería permitir abordar cuestiones como las de la infraestructura física y la complementación energética que superan a lo que podría lograrse con la actual cobertura geográfica del Mercosur. Ello es particularmente importante para el Brasil que tiene fronteras comunes con la mayoría de los países miembros de UNASUR. 

Hay sin embargo dos grandes diferencias. Por un lado, el Mercosur es una realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos por sus países miembros. Si bien son compromisos imperfectos e incompletos, difícil sería dejarlos de lado, teniendo en cuenta las corrientes de comercio y de inversión que se han desarrollado entre los socios en los años transcurridos desde la firma del Tratado de Asunción. El Mercosur tiene además una embrionaria identidad que se refleja en su nombre incorporado a los documentos de identidad de los ciudadanos de los cuatro socios actuales. 

La UNASUR, en cambio debe aún superar el proceso de ratificación de por lo menos 9 de los países signatarios. Es posible que ello ocurra y en plazos cortos. Pero no es necesariamente probable, dadas las diferencias políticas entre algunos de sus miembros y que afloraron en el camino que condujo a la reciente Cumbre de Brasilia. La experiencia del Protocolo de Caracas indica, además, la distancia que puede existir entre lo que se procura llevar adelante y lo que efectivamente se pueda concretar. 

Pero hay otra gran diferencia entre ambas organizaciones. Y es que el Mercosur, está basado no sólo en una voluntad política de trabajar juntos de los países miembros – que se mantiene a pesar de las muchas dificultades que se han planteado – pero sobre todo en un pilar fundamental para la integración productiva conjunta, cual es el de las preferencias comerciales pactadas. La UNASUR no tiene previsto nada similar. 

En todo caso, las preferencias económicas entre sus países miembros, serían las que resulten de la convergencia de la red de acuerdos de alcance parcial celebrados o que se celebren en el ámbito de la ALADI. Y se sabe que su característica ha sido la de tener en su mayor parte un claro corte comercial. Son esencialmente precarias. Al ser así es muy difícil que incidan sobre decisiones de inversión productiva que sean significativas. Favorecen corrientes de comercio ya existentes. No necesariamente generan nuevas corrientes que resulten de decisiones de inversión productiva, especialmente por partes de empresas PyMEs. 

Si bien los compromisos en el Mercosur son aún incompletos e imperfectos, aún así, tiene más posibilidades de lograrse a través del desarrollo del marco jurídico actualmente vigente en el bloque, que en el aún más incierto de la UNASUR que además no ha asumido compromiso alguno al respecto. El riesgo es que con la creación de la UNASUR se genere un espejismo que termine diluyendo los pocos activos acumulados por el Mercosur. Y ello sólo beneficiaría a quienes ya han consolidado sus intereses comerciales dentro del Mercado Común del Sur. 

Lo concreto es que al crearse la UNASUR y asumiendo que el Tratado de Brasilia será ratificado, corresponde plantear un debate sobre cómo se articulará con el Mercosur. Existe por cierto la posibilidad de que la UNASUR termine diluyendo sólo los objetivos de ampliación del Mercosur en el plano político. 

Pero también podría diluir sus compromisos preferenciales en el plano comercial y económico. Si ello fuera así, tendríamos por delante un panorama en el que, en el mejor de los casos, se combinen los objetivos más amplios de la UNASUR con los de integración comercial de la ALADI. Al diluirse el Mercosur, hasta sería entonces necesario cambiar los documentos de identidad de los ciudadanos de los cuatro socios, que ya incluyen tal nombre junto con el del país respectivo. Es éste todo un símbolo de un proyecto ambicioso cuya pérdida podría tener costos múltiples e imprevisibles para todos sus socios. 

Sin embargo otro escenario es posible, probable y recomendable. Es de que el Mercosur, sin dejar de lado sus objetivos políticos referidos a los miembros plenos, reenvíe al ámbito de la UNASUR objetivos políticos de alcance sudamericano, y se transforme en un núcleo duro de la construcción gradual – en el ámbito de la UNASUR – de bienes públicos regionales que fortalezcan la gobernabilidad del espacio regional, a través de la paz, la estabilidad política, y la consolidación de democracias sustentadas en la cohesión social, y que permitan extraer todo el potencial de acción conjunta en planos como, entre otros, los de la infraestructura física, el transporte y la logística, la energía y la protección del medio ambiente. 

Para que ello sea así se requeriría fortalecer el pilar de las preferencias comerciales y económicas, y de la integración productiva, a fin de que sea factible que las respectivas sociedades perciban en un Mercosur renovado, un instrumento de afirmación nacional, de desarrollo económico y de proyección internacional. Requeriría de nuevos métodos de trabajo conjunto, incluyendo instrumentos de múltiples velocidades y de geometría variable. Hay mucha experiencia internacional al respecto y es posible conciliarlos con las reglas de la OMC. 

Hoy es difícil convencer a la gente que ese Mercosur es aún posible. Probablemente será más difícil convencer que la UNASUR sea una opción razonable. 

Es del interés nacional argentino entonces, profundizar un debate sobre cómo encarar una renovación del Mercosur que tome en cuenta la experiencia adquirida, las nuevas realidades globales y regionales (entre las cuales, el nuevo protagonismo internacional del Brasil y la propia creación de la UNASUR), y los requerimientos de transformación productiva de nuestro país en conjunto con sus socios ver al respecto el artículo de Eduardo Amadeo, "Quo Vadis, Mercosur?, en el diario La Nación, del 20 de mayo de 2008, página 17). 

Texto completo en www.felixpena.com.ar  

* Director del Instituto de Comercio Internacional de la Fundación Standard Bank, y del Módulo Jean Monnet y del Núcleo Interdisciplinario de Estudios Internacionales de la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF). Miembro del Comité Ejecutivo del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI).