ENTREVISTA
Experto europeo destaca buen funcionamiento de mecanismo de solución de controversias de la Comunidad Andina

El experto europeo José Manuel Sobrino formuló una serie de recomendaciones para fortalecer el sistema de solución de controversias en la Comunidad Andina, como la de  “no poner énfasis en la sanción y la corrección disciplinaria” sino en la búsqueda de mecanismos que fomenten la aplicación de las normas comunitarias.

Refirió que “en Europa los Estados europeos cumplen las sentencias, no por miedo a que le pongan una multa, sino porque existe una voluntad política de cumplirlas, ya que hay una opinión pública que vigila y está atenta a las informaciones que se van suministrando sobre el grado de cumplimiento”.

El experto europeo consideró  “muy bueno” que en la CAN sólo existan 31 casos pendientes de cumplimiento y destacó el buen funcionamiento del mecanismo de solución de controversias, así como su similitud con el de la Unión Europea.

Sobrino participó en la reunión del grupo de  expertos de alto nivel de la Comunidad Andina que se realizó en Lima la semana última  para analizar y proponer medidas que permitan perfeccionar y fortalecer el sistema andino de solución de controversias.

P. La acción de incumplimiento garantiza que los países miembros respeten los compromisos libre y voluntariamente convertidos en normas jurídicas ¿Quienes ejercen esta acción en la Unión Europea?

R.- En la Unión Europea, el recurso por incumplimiento lo ejercen dos sujetos: la Comisión Europea y los Estados Miembros. Ambos tienen competencia para iniciar un procedimiento de incumplimiento, pero la realidad es quien realiza esta acción es la Comisión Europea. Sólo han habido dos casos en toda la historia de la U.E. en que un Estado ha atacado a otro Estado por razones de incumplimiento.

P. ¿Cuantos casos de incumplimiento se registran mensual o anualmente en la U.E.?

R,. La Comisión Europea tiene, entre sus obligaciones, la de presentar anualmente -suele hacerlo en diciembre-  un informe al Parlamento Europeo sobre el cumplimiento del derecho comunitario. Allí se indica cuántos procedimientos se han iniciado, en qué fase están. La media anual es de 4 000 procedimientos. A partir del momento en que la Comisión es informada de que un Estado no está cumpliendo correctamente el derecho comunitario, se inicia el procedimiento. De esos 4 000, algo más de mil asuntos pasan a la siguiente fase hasta el dictamen y luego unos 400 y pico llegan al Tribunal de Justicia. De esos 400 un número de ellos da lugar a un procedimiento de desacato, que en el momento actual es 69. Hay 69 procedimientos -que nosotros llamamos de inejecución de sentencias-  que están pendientes ante el Tribunal de Justicia.

P. Esa cantidad es buena o mala?

R. Pienso que es buenísima. Significa que el mecanismo permite que el 90% de los incumplimientos se revuelva antes de llegar a la condena y a la sanción porque de ellos, sólo 3 han llegado a la sanción. Significa que ha habido, entre tanto, posibilidades de acercar las posturas de las partes y resolver de una forma amistosa y favorable al interés general del litigio.

P. ¿El número de incumplimiento va en directa proporción efectividad del sistema de solución de controversias? ¿Que opina usted de la afirmación de “los incumplimientos muestran que la integración andina no funciona”?

R.- Esto tiene varias respuestas. Si se incumple es porque hay algo que cumplir. Entonces, la  CAN sí funciona. Va creando normas que generan obligaciones y que los Estados ven que constriñen sus libertades, que les dificulta, pero es lo propio de una organización de integración, buscar el bien común, el bien general aunque  coyunturalmente menoscabe el interés de una parte. En sí, no es bueno ni malo que haya muchos incumplimientos. Lo importante es que, cuando se determine que ha habido incumplimiento, se cumpla, sin necesidad de buscar una sanción, una multa, simplemente que por la presión social, se cumpla. Que haya incumplimiento no quiere decir que esté mal o que esté enfermo el sistema.

P. Según un informe sobre cumplimiento de la normativa comunitaria en la CAN, del total de 185 dictámenes de incumplimiento emitidos por la Secretaría General en los últimos 9 años, sólo 31 se encontraban pendientes de cumplimiento en diciembre de 2004. ¿Qué evidencian estas cifras?

R. Me parece muy bueno que sean sólo 35 de 185 las sentencias que estén pendientes de cumplimiento. Además hay que tener en cuenta el contenido de esos incumplimientos porque a veces los incumplimientos son manifiestos, en el sentido de que el Estado, por muy buena voluntad que ponga, no tiene los medios económicos, no cuenta con el apoyo político en su país para cumplir a corto plazo con las obligaciones derivadas del Derecho andino.

P. ¿En que materias se concentran las demandas de incumplimiento en la U.E.?

R.- El Tribunal de Justicia, al igual que la Comisión, también presenta anualmente un informe de actividades y allí desglosa los distintos tipos de recursos y acciones. En lo que respecta a los incumplimientos, éstos se refieren a la generalidad de políticas y materias de la UE. No hay un ámbito especialmente concernido. Muchos se refieren al medio ambiente, otros a temas de reconocimiento de título, a cuestiones de política pesquera, derecho de la competencia. Es decir, es muy amplio. Los interesados pueden ver esta variedad en la página web del Tribunal, donde el informe está colgado.

P. ¿Cuales son las medidas de prevención de incumplimientos?

R. No hay ninguna medida de prevención de incumplimiento. Cuando se adopta una medida en la U.E. se hace a través de un procedimiento democrático en el que interviene el Parlamento Europeo – a iniciativa es de la Comisión Europea- y el Consejo de Ministros de la U.E., donde están los gobiernos de los Estados Miembros y el PE lo adopta. Se establece la norma y el Estado debe cumplirla porque lo exige el Derecho Comunitario. No es una prevención de incumplimiento, simplemente que en el proceso de negociación de esa norma se le ha dado la oportunidad a todos los sectores de la U.E. de negociarla. La Comisión piensa que más vale una buena negociación que una sentencia que luego no se ejecuta.

P. ¿Existen normas comunitarias de difícil cumplimiento? ¿Cómo proceden en este caso en la Unión Europea?

R: Hay normas en la U.E. que son más difíciles de cumplir que otras:  algunas porque su aplicación implicaría un desembolso económico muy importante para el Estado; otras porque son cuestiones delicadas para la opinión pública del Estado; porque el Estado tiene dificultad de lograr que en su Parlamento nacional se adopte la norma… en fin. Existe, por ejemplo, una sentencia por la que se condena a España por desacato y se impone una multa de 600 mil euros anuales. Se refiere a algo puede parecer banal, pero para las autoridades europeas no lo es: la calidad de agua de baño de las zonas interiores. Hay una normativa medioambiental en la U.E. donde se regula la calidad de las aguas en las que se bañan las personas para que tengan un nivel ambiental que no causen perjuicio para la salud del ciudadano europeo. Llegar al estándar que pide la Comisión Europea o la legislación comunitaria implica un desembolso económico para España. Entonces, el gobierno español lo que ha hecho es ir aplicando poco a poco. Eso lo ha tenido en cuenta el Tribunal a la hora de modular la sanción. Ha tenido en cuenta el esfuerzo, la dificultad que tiene España. Ha apreciado la voluntad política, que es conciente  que hay que mejorar la aplicación del Derecho comunitario en este ámbito…

P. Cree usted que aumentando las sanciones se puede mejorar el cumplimiento de las normas comunitarias.

R. No creo que se logre incrementando las sanciones, sino utilizando los procedimientos para incitar al cumplimiento. En Europa los Estados europeos cumplen las sentencias, no por miedo a que le pongan una multa, sino porque hay una voluntad política de cumplirlas, ya que existe hay una opinión pública que vigila y está atenta a las informaciones que se van suministrando sobre el grado de cumplimiento. Por ejemplo, el caso de las aguas de baño interior, qué mejor vigilante del cumplimiento de esa normativa que las asociaciones de protección del medio ambiente. Son precisamente esas asociaciones las que van diciendo: “éste país no cumple”. Conocen perfectamente la normativa comunitaria y no tienen que acudir a la Comisión. Basta que vayan a Internet, bajen un formulario, lo rellenen y lo envíen a la Comisión. La Comisión lo estudia y si ve que hay fundamento desarrolla el procedimiento de incumplimiento.

En la UE, se introdujo el sistema de multa coercitiva en 1992 con el Tratado de Maastricht. Previamente no había ninguna fórmula para sancionar al Estado. Lo único que podía ocurrir es la presión social. Si bien creo que ha  sido positivo incorporarlo, me parece que no es el elemento fundamental en la aplicación. Es positivo porque se está administrando con muchísima moderación. De nada serviría que ahora que hay 69 asuntos pendientes por desacato, las condenas fueran prácticamente automáticas. En un plazo de 90 días, tendríamos 69 multas y al final qué ocurriría, pues que los Estados se revolverían ante una aplicación automática del sistema. Creo el gran acierto es la posibilidad de conciliar las posiciones y favorecer el cumplimiento y no el castigar.

P. ¿Que diferencias básicas encuentra entre el sistema de solución de controversias de la CAN y de la U.E.?

R. Yo veo más que diferencia mucha similitud. Veo una gran cercanía entre los dos mecanismos y pienso que el propósito es igual en ambos, con técnicas procesales a lo mejor algo distintas. El problema es el medio social, el medio político en el que reposan los mecanismos y aquí es donde se produce las diferencias. Es decir, los dos sistemas son muy parecidos pero la voluntad política es diferente en unos y otros, por miles de cuestiones. También hay otras diferencias más técnica  como, por ejemplo, en Europa los particulares no pueden intervenir en un recurso por incumplimiento como ocurre aquí; Nosotros tenemos mecanismos prejudiciales de interpretación y de validez, ustedes no de validez. Nosotros tenemos competencias muy desarrolladas en el ámbito de casación, ustedes no lo tienen porque sólo hay un tribunal. Pero todos estos son  detalles. Lo que es la estructura, los mecanismos, el origen es el mismo.

P. A la luz de la experiencia europea ¿cuales serían sus recomendaciones para mejorar nuestro sistema de solución de controversias?

R. A la luz de la experiencia europea, mi recomendación es dejar de poner el énfasis en la sanción y la corrección disciplinaria y más en la búsqueda de mecanismos que fomenten la aplicación del Derecho comunitario y de las sentencias y ello depende, en buena medida, de la voluntad política. Pero con independencia de ello y desde un punto de vista organizativo, pienso que se debería dar más peso a la Secretaría General en todos los procedimientos, hacerla más la portavoz del interés general, porque esto permite evitar los enfrentamientos entre Estados; esto es, desbilateralizar.

No veo tampoco que la intervención de los particulares en los recursos de incumplimiento también suponga un gran avance  en el mejor conocimiento y aplicación del Derecho comunitario. Pienso que hay otros mecanismos procesales más útiles para los particulares y más coherente con el sistema de solución de controversias de una organización internacional. En efecto, el particular tiene otras formas de proteger sus intereses porque, al intervenir en los recursos de incumplimientos, hace mucho más compleja la intervención de la Secretaría General

Pienso también que, para mejorar el funcionamiento del sistema, debería mejorarse las condiciones en las que trabajan las instituciones -en infraestructura y recursos humanos-, para que pueda desarrollar eficazmente sus actividades.

P. En su opinión, qué pasaría si las funciones de vigilancia de cumplimiento se amplían a otros órganos?

R. Mi opinión al respecto se basa en la realidad europea. El Tribunal Europeo se dedica a juzgar  pero no a vigilar la ejecución. Si trasladáramos aquí esta experiencia el Tribunal Andino de Justicia debería tal vez, en mi opinión, concentrarse en la labor de juzgar, mientras que la Secretaría General debería tener un mayor activismo en vigilar el cumplimiento, lo que le permitiría dialogar con las administraciones de los Estados Miembros antes de iniciar un procedimiento de desacato y ello daría una mayor flexibilidad a este mecanismo.